De ondertekening van het Energieakkoord

Een deal maakt nog geen akkoord

Wat zijn de succesfactoren?

Convenanten, akkoorden, deals of pacten… de naamgeving verschilt, maar het fenomeen is niet nieuw. Al in de jaren ’90 werd de vraag gesteld of Nederland een convenantendemocratie werd. Afgelopen periode kent een aantal belangrijke akkoorden, zoals het Energieakkoord, Sociaal Akkoord en het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom. Welke bestuurlijke factoren hebben ertoe bijgedragen dat op deze grote onderwerpen een akkoord met draagvlak gesloten is? Aan de hand van interviews met de opstellers en betrokkenen zijn een aantal succesfactoren vastgesteld, die gebruikt kunnen worden voor een volgend akkoord. 

Voor dit onderzoek hebben wij de definitie van ‘convenant’ uit de Aanwijzingen voor convenanten gehanteerd. Volgens deze definitie is een akkoord een instrument om afspraken te maken tussen de overheid en andere partijen. In tegenstelling tot een wet is een convenant vaak niet juridisch bindend. De in een convenant opgenomen afspraken zijn moreel bindend, maar vaak niet juridisch bindend.
Met name als het convenanten betreft die een zuivere intentieafspraak bevatten, zijn deze niet in rechte afdwingbaar. Dat doet niets af aan de morele binding, zeker als die voor veel andere maatschappelijke partijen zichtbaar is.

Waarom een akkoord?
Het doel van een akkoord is in veel gevallen het creëren van draagvlak voor de aanpak van een probleem. Nadat via het sluiten van een akkoord het draagvlak is zeker gesteld, is het makkelijker om de handen opeen te krijgen voor eventueel benodigde wetsvoorstellen die de gemaakte afspraken vastleggen. In veel gevallen ontstaat pas via wetgeving de juridische binding aan de gemaakte afspraken. Ook is het via een akkoord mogelijk om met minderheden op hun specifieke omstandigheden en belangen toegespitste afspraken te maken. Bovendien biedt het partijen de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de oplossing van een beleidsprobleem, waardoor ze zich minder afhankelijk voelen van de politiek.
Andersom kan het zo zijn dat het kabinet graag een akkoord wil sluiten, omdat dit de enige manier is om medewerking van maatschappelijke partners te verkrijgen. Daarnaast is het voor een kabinet ook wenselijk om een akkoord in te zetten als wetgeving (nog) niet aan de orde kan zijn of toereikend is.

Bestuurlijke succesfactoren
Aangezien geen van de drie onderzochte akkoorden een paragraaf heeft opgenomen waaruit juridische binding blijkt, is het van belang te onderzoeken waarom er morele binding gevoeld wordt. De NSOB ziet het sluiten van de ‘deal’ als de morele binding. Een akkoord opstellen is een proces dat zich afspeelt tussen mensen en waar zachte, bestuurlijke factoren van doorslaggevende betekenis zijn. De hieronder genoemde bestuurlijke succesfactoren zijn gedestilleerd uit de interviews. Onderstaande factoren liepen als een rode draad door de gesprekken heen”

  • Succesfactor 1. Creëer een gemeenschappelijk gedeeld doel
    Met de grote instroom van asielzoekers in 2015 stond Nederland voor verschillende vraagstukken. De urgentie van het organiseren van voldoende asielopvang was voor alle partijen duidelijk. Daarmee ontstond een gevoel van gezamenlijkheid, die door alle partijen achteraf genoemd wordt als de grootste succesfactor. Ook bij het Energieakkoord wordt deze succesfactor genoemd. Een gedeeld doel maakt iedereen enthousiast en bereidwillig om tot elkaar te komen. Tegelijkertijd is het van belang om realistisch te blijven over ieders eigen belangen. Het helpt als alle partijen een duidelijk eigen voordeel krijgen. Dat principe is bewust ingezet bij het Sociaal Akkoord, omdat werkgevers en werknemers uiteraard andere belangen vertegenwoordigen.
  • Succesfactor 2. Gebruik het momentum (een externe urgentie)
    Het Sociaal Akkoord is opgesteld in de periode vlak na de ondertekening van het regeerakkoord. Er was toen een hoge politieke druk om snel tot een gedragen Sociaal Akkoord te komen. Van dat momentum is gebruik gemaakt en heeft bijgedragen tot het succes van het akkoord: iedereen begreep de urgentie en was daarom bereid snel knopen door te hakken.
    Bij het Bestuurakkoord Verhoogde Asielinstroom speelde deze externe urgentie nog meer. De asielinstroom verhoogde snel en daarom werd gewerkt aan een pluriforme oplossing. Onder druk wordt alles vloeibaar en dankzij die druk kwamen creatieve oplossingsrichtingen in beeld.
    Het sluiten van het Energieakkoord is mogelijk geweest doordat elke afzonderlijke ondertekenaar de urgentie zag van verandering rondom energie. Er moesten stappen gezet worden en men voelde het belang. Bovendien bood het regeerakkoord een energiedoelstelling waar maatschappelijke organisaties direct op insprongen: er was momentum.
  • Succesfactor 3. Zet een bestuurlijk zwaargewicht aan het stuur
    In het algemeen werkt een bestuurlijk zwaargewicht als trekker voor een dossier stimulerend vanwege zijn/haar gezag, maar ook vanwege de grote ervaring in bestuurlijke processen.
    De voorzitter van de SER, Wiebe Draijer, toonde tijdens het opstellen van het Energieakkoord een enorme gedrevenheid om het energieprobleem aan te pakken. Iemand van dergelijke statuur, vasthoudendheid en met een groot netwerk is een succesfactor op zich.
    Een tweede bestuurlijk zwaargewicht dat zich inzette voor het Energieakkoord was Henk Kamp. Als minister van Economische Zaken had hij zich aan het regeerakkoord en de teksten over energie gecommitteerd. Kamp heeft veel ervaring met het politieke en financiële spel, mede vanwege zijn ervaring als bewindspersoon.
    Rondom het Bestuurakkoord Verhoogde Asielinstroom hebben de ministers van BZK en VenJ samen aan tafel gezeten en vond op hoog ambtelijk niveau overleg plaats. Ook vanuit de VNG werden hoge ambtenaren ingezet. Ook in de borging van dit akkoord zitten de bestuurlijke zwaargewichten aan tafel.   
  • Succesfactor 4. Laat een kleine, informele kopgroep de regie voeren
    Bij de totstandkoming van een akkoord zijn doorgaans diverse partijen met uiteenlopende belangen betrokken. Onderhandelingen worden pas behapbaar met een beperkt aantal spelers aan tafel. Het in kleine kring sluiten van een akkoord wordt daarom als succesfactor genoemd bij alle drie de onderzochte akkoorden. De onderhandelaars representeren dan een grotere groep. Zo sprak bij het Energieakkoord één afgezant namens de natuur- en milieuorganisaties en één onderhandelaar namens het rijk.
    Misschien nog wel belangrijker is de onderlinge sfeer in die groep. Bij de grote akkoorden zijn doorgaans bestuurlijke zwaargewichten betrokken, die elkaar kennen. Bekendheid en een klik met elkaar worden bij alle akkoorden als cruciaal genoemd. Zodoende kan een informele sfeer van onderling vertrouwen ontstaan, waarbij ruimte is om vaak in kleine groepjes / bilateraal meningen af te tasten, zonder dat men direct door de achterban op de vingers wordt getikt.
  • Succesfactor 5. Creëer continu draagvlak bij de achterban
    De kopgroep (succesfactor 4) moet zijn achterban voortdurend aangehaakt houden. Dat is essentieel voor het draagvlak. Dat draagvlak is een voorwaarde om het akkoord in de praktijk uitgevoerd te krijgen. Bij te weinig draagvlak ontstaat weerstand bij degenen die met het akkoord verder moeten.
    Voor de uitwerking van een akkoord is het van belang om alle partijen die het aangaat, te betrekken. Voor het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom was dat een flinke uitdaging. De VNG is niet bevoegd om te ondertekenen namens alle gemeenten. In korte tijd moest de VNG dus de neuzen van burgemeesters dezelfde kant op krijgen om zo voldoende mandaat te creëren akkoord te gaan met de voorgestelde maatregelen.
    Bij het Energieakkoord was het duidelijk dat alle partijen dezelfde urgentie voelde. Dit zorgde al voor voldoende draagvlak. Dat blijkt ook uit de hoeveelheid ondertekenaars: 41. Het Sociaal Akkoord werd gesloten met de voorzitters van twee belangenorganisaties (FNV en VNO-NCW), maar dat zijn dan ook de enige partijen waarmee is afgestemd.
  • Succesfactor 6. Financiële middelen helpen bij de onderhandeling
    Er is bij een akkoord bijna altijd geld gemoeid, dat ook in de onderhandelingen kan worden ingezet om partijen in beweging te krijgen.
    Ook de financiële constructie achter het Energieakkoord was goed doordacht. Milieubeleid kost geld, maar dankzij het betrekken van het ministerie van Financiën bij het proces werd de constructie bedacht om via het Energieakkoord de lasten voor het bedrijfsleven met 1,2 mld. minder te verzwaren. Het akkoord werd daarmee ook door de minister van Financiën gesteund. Ook voor de uitvoering van het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom moest gezocht worden naar voldoende financiële middelen, en in nauw overleg met het ministerie van Financiën ook uiteindelijk gevonden.
  • Succesfactor 7. Houd het akkoord op hoofdlijnen
    Het Sociaal Akkoord geeft weinig tot geen ruimte voor interpretatie. Op hoofdlijnen is dat ook zo, maar de uitwerking van het akkoord in wetgeving geeft in praktijk wel discussie. Op onderdelen van het Energieakkoord is tot in detail onderhandeld, maar er zijn ook onderwerpen waar alleen hoofdlijnen zijn afgesproken. Dat komt, omdat men zich soms alleen op hoofdlijnen kan vinden. Voor de details wordt soms een apart traject gestart en is een extra convenant nodig. Ook het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom was niet dichtgetimmerd. Er moest rekening gehouden worden met de opvangmogelijkheden binnen verschillende gemeenten. In de ene gemeente is immers meer ruimte voor opvang dan in de andere.
  • Succesfactor 8. Richt monitoring op de realisatie van de beleidsdoelen in
    Concrete afspraken over de wijze van monitoring kunnen een middel zijn om de implementatie van het akkoord te borgen.
    In het geval van het Energieakkoord is de monitoring geborgd door een borgingscommissie met afgevaardigden van alle betrokkenen. Deze commissie houdt de implementatie van het akkoord in de gaten. Dit lijkt op de wijze waarop het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom gemonitord wordt. In dit geval wordt er gebruik gemaakt van regionale regietafels met de Commissaris van de Koning aan het hoofd. Daaraan nemen onder andere de burgemeesters zitting. Bij de landelijke regietafel kwam de informatie uit de regionale tafels samen. Hieraan zitten onder andere de ministers van BZK en VenJ en het COA. Zij bespreken periodiek wat de voortgang is van de uitwerking van de gemaakte afspraken. Het Sociaal Akkoord heeft een andere wijze van borging. De belangrijkste afspraken zijn inmiddels verankerd in de wet en worden via die weg gewaarborgd. Overigens is er in praktijk veel discussie over de interpretatie van die wetten. De borging van het Sociaal Akkoord vindt voornamelijk plaats door wetgeving.
  • Succesfactor 9. Houd bestuurlijk contact tijdens de uitvoering
    Het sluiten van het akkoord is slechts het begin van een proces. De erkenning en het vertrouwen dat aangewakkerd wordt met het succesvol sluiten van het akkoord biedt vertrouwen voor de uitwerking. Om deze verhouding goed te houden is het van belang om na het afsluiten van het akkoord met elkaar in gesprek te blijven. Dat blijkt voornamelijk sterk uit de interviews rondom het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom. Logischerwijs is het voor alle partijen van dat akkoord van belang om te weten hoe groot de asielinstroom is en welke opvang er geregeld moet worden.
    Ten aanzien van zowel het Sociaal Akkoord als het Energieakkoord vindt overleg met de Kamer plaats op moment van de bespreking van de jaarlijkse uitvoeringsmonitor.

Conclusies
Bovenstaande factoren zorgen voor de morele binding die nodig is om de akkoorden daadwerkelijk gesloten en uitgevoerd te krijgen. In de onderzochte akkoorden worden bestuurlijke factoren als doorslaggevend genoemd om een akkoord succesvol te stand te brengen. De juridische eisen zijn ten opzichte daarvan van ondergeschikt belang, en relatief onbekend.

 

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Sanne Riezebos en Arjen Kouwenhoven
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.