De leeraanpak van een bevlogen ombudsman

Deel 2

Vooralsnog ontvangt Arre Zuurmond, Gemeentelijke Ombudsman van Amsterdam en omstreken, zijn gasten in een statige regentenkamer met uitzicht op het Paleis op de Dam. Maar niet lang meer. ‘Binnenkort verhuizen we naar een locatie die uitnodigt om binnen te lopen en niet de regenteske uitstraling heeft van dit pand. Dat past meer bij mijn opdracht om tussen mensen in te staan en te luisteren naar hun klachten, om van daaruit naar oplossingen te zoeken.’

Bij oplossingen zoeken zie je een een probleem ontstaan binnen de overheid, aldus Zuurmond. ‘In de hiërarchische structuur is het werk zo verdeeld dat wanneer de oplossing op een anders terrein ligt, men buiten de eigen ‘postzegel’ en comfort zone moet stappen. Maar goed, binnen je eigen ruimte bevindt zich de oplossing niet. Mijn vraag is dus: hoe kan ik mensen leren om buiten hun eigen regelruimte te durven kijken? Leren kan alleen als je eerst hebt geluisterd en naar oplossingen hebt gezocht.’

‘Het optreden en de houding vanuit de ambtelijke wereld is veel te vaak ingegeven vanuit de systeemwereld en het volgen van de politiek’

Hoe geeft u dat leren praktisch vorm als ombudsman?
‘Vooral door te doen. Ik jaag het leren aan door experimenten. Ik organiseer ook intervisiegesprekken tussen gemeenten en directeuren waarin ‘leren als organisatie’ centraal staat. En ik grijp klachten graag aan voor een leertraject. Zoals laatst bij klachten over het verkeerd buitenzetten van vuilnis. Met het groepje professionals dat daarvoor verantwoordelijk was, heb ik vijf klachten uitgezocht en samen besproken. Op basis van de bespreking hebben ze me het proces uitgelegd. Tijdens deze uitleg kwamen ze er zelf achter dat ze een aantal dingen best onhandig aanpakten en ontdekten ook hoe het anders zou kunnen.’
‘Daarna waren de klachten echt weg en, belangrijker nog, is er bewustzijn ontstaan binnen dat team dat er alternatieven zijn. Als er nu een klacht binnenkomt op die afdeling, zie je bereidheid om het anders aan te pakken. En mijn ervaring is dat als er eenmaal bepaalde lampjes aangaan, die niet zomaar meer uit gaan. Zo hoop ik dat er zoveel lampjes gaan branden dat de organisatie zelf langzaam verandert. En ik blijf natuurlijk ook metagesprekken met de managersteams van de gemeente voeren over wat ik vind van de stand van zaken in de organisatie.’

Klinkt dan toch best aardig, dat leervermogen van de overheid?
‘Het optreden en de houding vanuit de ambtelijke wereld is veel te vaak ingegeven vanuit de systeemwereld en het volgen van de politiek. Neem nu het simpele feit dat een doodgeboren kind wel moet worden aangegeven, maar niet wordt ingeschreven in het bevolkingsregister. Dit wordt vaak als zeer pijnlijk ervaren. Zo’n situatie laat goed de discrepantie tussen systeem- en leefwereld zien. En dat hoor ik terug in gesprekken die ik met de ambtenaren van burgerlijke stand heb. Zij zeggen naar aanleiding van een dergelijk voorbeeld: ‘Ja, maar het staat in burgerlijk wetboek’. Wanneer ik bevraag wat ze daar persoonlijk en moreel van vinden, blijven ze het antwoord schuldig. Terwijl ik oprecht vind, redenerend vanuit de leefwereld, dat het je morele plicht als publieke professional is om a) in te voelen dat dit niet meer past in onze huidige tijd, b) te beseffen dat het tekortschiet om enkel naar het wetboek terug te verwijzen en c) je een dergelijk geluid serieus moet nemen.’

Je kent de ambtenaar anno nu dus een groot reflectie- en inlevingsvermogen toe als deel van zijn vakmanschap.
‘Jazeker. Inlevingsvermogen is een belangrijk onderdeel van het werk. En daarnaast heb je lef en doorzettingsvermogen nodig. Natuurlijk kun je zeggen dat het 150 jaar geleden zo is geregeld, maar mocht iets op grote schaal nu anders gaan, dan moet je naar een andere manier van handelen streven. Ook als dat inhoudt dat het wetboek verandert. Wat weerhoudt de 400 ambtenaren van burgerlijke stand of hoofden van burgerzaken ervan om samen een petitie te sturen naar de TK om deze clausule te veranderen?’

Het kost tijd?
‘Mensen wegsturen kost ook tijd. Er komen klachten van.’

Je legt hierin veel verantwoordelijkheid en speelruimte bij het ambtelijke apparaat, begrijp ik?
‘Daarin ben ik gevormd door Professor Mark Moore, die de theorie rond Public Value ontwikkelde. In diens opvatting heeft de ambtenaar de plicht om datgene wat de politiek hem opdraagt, uit te voeren totdat hij in de uitvoering ziet dat het averechts werkt. Dan moet hij actief gaan zoeken naar alternatieven. Begint hij de contouren van een alternatieve werkwijze te zien, dan keert hij terug naar zijn authorizing environment, oftewel de politieke leiding, en stelt zijn alternatief voor. De politiek geeft de substantiële realiteit, de reden waarom deze maatregel er überhaupt is, aan. Die onderschrijft de ambtenaar. Echter, wanneer de functionele rationaliteit, de mate waarin dat feitelijk ook in de uitvoering werkt, hier niet goed mee strookt, dient die ambtenaar actief te zoeken naar alternatieven om die substantiële realiteit anders en beter vorm te laten krijgen. Op deze manier laat je de politiek in zijn waarde. Tegelijk is dit wel degelijk een morele opvatting over wat een ambtenaar zou moeten doen.’

Leren door te experimenteren lijkt een rode draad. Spreekt een Experimentenwet zoals voorgesteld door de minister van BZK tot je verbeelding?
‘Tja, hij zal er moeten zijn maar het is geen noodzaak: ik ben een experiment gestart zonder wet. De vraag is telkens: heb je dat lef of moet er eerst expliciet een experimentenwet voor komen? Het probleem is dat mensen dan zeggen: ja, het mag wel van de experimentenwet maar niet van de privacywet. Wat mij betreft zit het echte probleem veel meer op het gebied van cultuur en structuur. En daar doet die wet niks aan.’ 

De Algemene Rekenkamer wijst op het grote gat tussen wetgeving en beleid enerzijds en uitvoering anderzijds. In hoeverre ben je hier zelf mee bezig?
‘Ik werk aan het project De omgekeerde uitvoeringsimpuls. Samen met het Instituut voor Publieke Waarden, drie gemeenten en de VNG bespreken we casuïstiek uit de sociale zekerheid. We staan dan stil bij twee vragen: zit er in de wetten en regels meer ruimte dan in de uitvoering wordt benut. En hoe zijn de verschillende gemeenten omgegaan met eenzelfde soort casus? Dan zie je allereerst dat er inderdaad vaak meer ruimte in de wetgeving zit dan wordt benut. Daarnaast ontstaat bewustwording van de ruimte door deze samen met verschillende gemeenten en juristen vanuit ministeries als BZK en SZW te bediscussiëren. Het resultaat van zo’n bespreking is een door alle partijen ondertekend document waarin staat wat de maximale ruimte is zonder wetsovertreding. En daarbij een tweede document waarin staat waar meer regelruimte nodig is en de wet echt beperkend werkt. Daar kun je vervolgens een beleidsproces voor starten om te kijken of je de wet kunt wijzigen.’

Opvallend, twee documenten zijn. Ondanks dat leren, is en blijft er toch behoefte aan papier met autorisatie van boven?
‘Je hebt gelijk, dat is een zwaktebod. Maar als je hele grote groepen het argument wilt ontnemen dat het niet ‘mag’, heb je soms zo’n document nodig. Regelmatig kom ik er niet doorheen als ombudsman door enkel op inlevingsvermogen en moreel besef in te zetten. Het is een stukje noodzakelijke nederlaag dat er een document moet komen. Want wat ik wel zie gebeuren, is dat de ene autoriteit, bijvoorbeeld BZK zegt, het mag wel, maar de gemeente zegt, het mag niet, en men vervolgens weer overgaat tot orde van de dag. Onvoorstelbaar! Dan grijp ik dus maar naar een gezaghebbend document. Maar ten diepste schiet het te kort: ik neem een maatregel op niveau van structuur terwijl het gaat over cultuur.’

Je blijft dus puzzelen op je interventies.
‘Ja, tot op het neurotische af. Ik vlieg elke case bewust anders aan omdat het systeem de neiging heeft resistenties te ontwikkelen. Ik vraag me telkens af: wat kan ik nu doen om beweging op gang te brengen?’

Het is al een paar keer ter sprake gekomen, maar ik wil nog wat meer specifiek ingaan op het contact tussen burger en overheid. Welke ontwikkelingen zie jij richting de toekomst?
‘Ik zie meerdere ontwikkelingen. Allereerst zullen de aantallen contacten sterk reduceren door het toenemend zelforganiserend vermogen van de burger. Hier zie ik een autonome ontwikkeling vanuit de samenleving: mensen zijn gezonder, fitter, hoger opgeleid, autonomer, stronteigenwijs en hebben daarin geen behoefte aan bemoeienis van de overheid. Ten tweede zie ik een toenemende digitalisering in het contact met de burger. Dat noem ik de ‘gladde gevallen’. Alles dat geautomatiseerd kan worden, wordt geautomatiseerd. Let wel, wat ik nu nog te vaak zie is dat bestaande processen die eigenlijk radicaal herdacht en vormgegeven moeten worden, enkel gedigitaliseerd worden. Als de gladde gevallen zijn gedigitaliseerd, resten de meer ingewikkelde kwesties. Daar voorzie ik dat het gebiedsgerichte werk, ofwel frontline, dominanter wordt, waarbij op de achtergrond tweedelijnshulp voor hele specifieke gevallen kan worden ingeroepen. Deel van de winst van de automatisering van gladde gevallen kan effectief worden ingezet op extra dienstverlening.’

Kun je daar een voorbeeld van geven?
‘Momenteel experimenteert het CJIB in samenwerking met een lokale overheid met een dergelijke manier van werken. 98 Procent van de boetes die het CJIB oplegt zijn ‘gladde gevallen’ en worden snel betaald en afgehandeld. In de andere 2 procent van de gevallen wordt niet op tijd betaald. Deze mensen krijgen nu standaard een herhaling van het betalingsverzoek met een ophoging van de te betalen boete.’
‘In Almere, Alphen en Amsterdam wordt met een meer proactieve aanpak geëxperimenteerd: wanneer niet wordt betaald, volgt geen tweede brief maar wordt een persoonlijk bezoek afgelegd door een gemeenteambtenaar. Wat je dan vaak ziet is dat er achter de voordeur allerlei sociale problematiek speelt, die tot dan toe niet bekend is bij de gemeente. Dat is interessant en hier kan specifieke tweedelijnshulp ingezet worden.’

Wat zie je aan ontwikkelingen waar het specifiek gaat over Prettig Contact met de Overheid?
‘Kijkend naar de huidige ontwikkelingen, denk ik dat het programma Prettig Contact met de Overheid zichzelf opnieuw moet uitvinden. Waar Prettig Contact zich nu met name richt op bejegening als de burger contact opneemt, wil ik het omdraaien. Niet alleen bellen als er een klacht of bezwaar binnenkomt, maar als er aanleiding is om te verwachten dat contact nodig zal zijn. Bijvoorbeeld als het gaat om de jaarlijkse OZB-aanslagen. In plaats van wachten op bezwaarschriften, bellen we zelf de wanbetalers. Voor mij zit de vernieuwing in contact tussen overheid en de burger in nog meer proactief, ‘outreachend’ werken en dus het initiatief bij de overheid houden. Hieraan vooraf gaat een analyse waarbij je bezwaar, klachten, beroep, callcenter analyses en webcare over elkaar heen legt, zodat je kunt zien waar het structureel mis gaat. Daar moet je dan een leercyclus aan verbinden. Door dergelijke analyses en leerprocessen hoef ik helemaal geen prettig contact met de burger, want ben ik bezig dat te voorkomen.’

In hoeverre lukt het om anderen in deze proactieve aanpak mee te krijgen?
‘In bijvoorbeeld de gemeente zelf waren de directeuren en wethouders blij met een andere aanpak. De continue stroom van voorspelbare rapporten met voorspelbare antwoorden, werkte niet meer. Niets ten nadele van de vorige ombudsman, maar elke interventie wordt na een aantal jaren een rituele dans. Maar hier intern heb ik wel strijd moeten leveren. Ik heb vier medewerkers bijvoorbeeld een jaar de tijd gegeven om te wennen aan de nieuwe aanpak. En bij sommigen hebben we moeten constateren dat ze naar iets anders moeten uitkijken. En ondertussen ben ik zeer actief bezig met interne organisatieontwikkelingstrajecten, zoals een luister- en gespreksvoeringcyclus.’

Wat wil je ten slotte nog voor advies meegeven aan innoverende ambtenaren als het gaat om het meenemen van hun organisatie in hun ambitie om vernieuwend en naar buiten gericht te werken?
‘Wat mij betreft moet je je energie verdelen. Aan de ene kant moet je je eigen gang blijven gaan en buiten de kaders dingen regelen: want dan krijg je energie omdat het je lukt. Tegelijk loop je het risico dat je gemarginaliseerd raakt. Je moet daarom ook energie besteden aan dat gevecht met het management en de leiding. Mijn ervaring is dat in veel organisaties vooral de hoogste leiding innovatieve mensen graag ziet en steunt. Zorg dat je gedekt bent door de hoogste leidinggevenden en accepteer dat je af en toe uitgeput raakt. En vooral niet te veel omkijken of iedereen wel meegaat. Als je steeds omkijkt kun je niet vooruit, dan versteen je.’

Dit artikel is van de hand van Stefanie Schuddebeurs.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Lynn van der Velden
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.