De stand van de Nederlandse economie is een optelsom van verschillende factoren. De marktsector speelt hierin een prominente rol en de overheid schept daarbij, mede via de Europese Unie, de macro-economische kaders. Minder bekend is de rol van de overheid als eigenstandige actor binnen de economie. BZK heeft deze rol samen met het CBS[1] in een verkennende studie[2] onderzocht, waarbij de verschillende manieren waarop de overheid deze rol vervult aan bod komen, namelijk op het gebied van consumptie, arbeidsmarkt, investeringen, inkomsten, uitgaven en vermogen.
In dit artikel laten wij zien dat de wijze waarop het openbaar bestuur functioneert van invloed is op de economie. De inzichten uit de studie worden hier kort besproken, waar mogelijk met een beschrijving van regionale verschillen in Nederland en vanuit een internationale invalshoek, waarbij Nederland wordt vergeleken met de EU.
Toegevoegde waarde
De Nederlandse economie staat er internationaal gezien goed voor: wat betreft het bbp per hoofd van de bevolking staat Nederland wereldwijd gezien op de veertiende plaats en het ligt ca 40 procent boven het Europees gemiddelde. Ook in absolute omvang is de Nederlandse economie groot. In vergelijking: de economie van Rusland was in 2015 nog geen twee keer groter, terwijl Rusland meer dan acht keer zo veel inwoners heeft.
Echter, de afgelopen jaren staat de economische groei onder druk. De voorsprong van Nederland op andere Europese landen is na de crisis geslonken. Economische groei is geen gegeven en de rol van het openbaar bestuur is hierin belangrijk[3].
De overheid genereert werkgelegenheid, consumeert en investeert. In 2014 was de Nederlandse overheid verantwoordelijk voor 20 procent van het bbp. Deze toegevoegde waarde wordt beredeneerd vanuit uit de kosten gemaakt door de overheid, die voornamelijk bestaan uit salariskosten van ambtenaren. In Nederland is in 2014 ongeveer een kwart van de gewerkte uren bij de overheid verricht, dit is relatief veel ten opzichte van landen als Roemenië (13 procent), Italië (15 procent), maar weer lager dan België of Frankrijk (27 procent). Het aandeel van de zorg hier in is substantieel: ruim de helft van de gewerkte uren zit in de gezondheidszorg en welzijnszorg. Daarnaast zijn duidelijke regionale verschillen te zien in de toegevoegde waarde van de overheid. Zo is de toegevoegde waarde relatief hoog in Zuid-Holland, Utrecht en Noord-Holland omdat daar relatief veel overheidskantoren zijn.
Grafiek 1: Aandeel toegevoegde waarde overheid als percentage van het bbp
De overheid draagt ook bij aan de groei van de economie door te consumeren en te investeren. Uitgaven aan volksgezondheid beslaan 30 procent van de totale overheidsconsumptie[4]. De totale consumptie door de Nederlandse overheid bedroeg in 2014 circa 26 procent van het bbp. Dit is meer dan het Europees gemiddelde (21 procent). Overheidsconsumptie vindt zowel op nationaal als op lokaal niveau plaats. Tussen Europese landen zijn er forse verschillen tussen de consumptie van lokale overheden. In Nederland wordt ruim een derde van de totale overheidsconsumptie op lokaal niveau gedaan, wat internationaal een bovengemiddeld aandeel is. In Zweden ligt dit aandeel nog hoger (driekwart van de overheidsconsumptie wordt op lokaal niveau gedaan), doordat in Zweden de overheid meer op lokaal niveau georganiseerd is. Hier wordt ook een groter deel van de belastingen op lokaal niveau geheven.
Concurrentiekracht
Overheidsinvesteringen leveren een bijdrage aan de toekomstige productiviteit van de economie en daarmee aan economische groei. De overheid investeert onder meer in onderwijs, infrastructuur en Research and Development (R&D). In 2013 bedroegen de totale investeringen in Nederland (van overheid en bedrijfsleven) 14 procent van het bbp, iets lager dan het Europese gemiddelde (zie grafiek 2). De investeringen van de Nederlandse overheid bedroegen 3,6 procent van het bbp in 2013, wat iets boven het EU-gemiddelde ligt (3 procent).
Grafiek 2: Investeringen overheid en bedrijfsleven als percentage van het bbp
Goed onderwijs is belangrijk voor de concurrentiekracht van een land op de lange termijn[5]. De Nederlandse onderwijsuitgaven (een combinatie van consumptie en investeringen) bedroegen in 2013 ongeveer 35 miljard euro (5,5 procent van het bbp), wat uit komt op 2.100 euro per hoofd van de bevolking. Dit ligt ruim boven het Europees gemiddelde van 1.300 euro. Als percentage van bbp gaf Nederland in 2013 5,5 procent uit aan onderwijs, ruim onder het percentage van bijvoorbeeld Denemarken (7 procent).
Goede infrastructuur bevordert de economische groei, onder andere door een afname van transportkosten. De overheidsuitgaven aan infrastructuur bestaan uit investeringen in land- en waterwegen, spoorwegen, vliegvelden en pijpleidingen. In Nederland liggen de overheidsuitgaven aan infrastructuur op ongeveer 2,5 procent van het bbp. De uitgaven bevinden zich boven het EU-gemiddelde en zijn vergelijkbaar met Zweden (2,7 procent) en België (2,6 procent ).
Investeringen in research & development (R&D) worden gedaan door zowel bedrijven als de overheid. Deze investeringen zijn van belang om op de lange termijn concurrerend te blijven met andere landen. De publieke R&D-uitgaven in Nederland zijn lager dan in Duitsland, maar boven het Europese gemiddelde. De Nederlandse overheid gaf in 2014 ongeveer 70 euro per inwoner uit aan R&D.
Inkomsten en uitgaven
De inkomsten en uitgaven[6] van de overheid zijn sterk afhankelijk van de economische situatie van een land. Zo heeft de recente crisis geleid tot verslechtering van de overheidsfinanciën. Tijdens crises is meer geld nodig voor uitkeringen en daarnaast nemen belastinginkomsten af. Na het uitbreken van de crisis daalde dan ook het bbp terwijl uitgaven van de overheid per saldo groeiden. In betere economische tijden is de situatie omgekeerd, wat de rol van de overheid als automatische stabilisator van de economie illustreert. Inkomsten daarentegen bewegen mee met een toe- of afname van het bbp: in tijden van economische crises met een daling van het bbp nemen ook de inkomsten van de overheid af, doordat belastinginkomsten van bedrijven en huishoudens dalen. De hoogte van de inkomsten waren in 2013 ongeveer 290 miljard euro, de uitgaven (zie ook grafiek 3) bedroegen ruim 300 miljard euro. Het verschil tussen inkomsten en uitgaven wordt ook wel overheidssaldo of het EMU (Europees Monetair Unie)-saldo genoemd.
Grafiek 3: Overheidsuitgaven als percentage van het bbp
Als maatstaf voor de gemeentelijke inkomsten en uitgaven worden de baten en lasten van gemeenten gebruikt. De jaarlijkse baten en lasten van gemeenten per inwoner liggen het hoogst in de economisch belangrijke regio’s in en rond Amsterdam en Rotterdam. Dit houdt enerzijds verband met de relatief hoge uitgaven in het sociaal domein (zoals maatschappelijke opvang, dagbesteding, jeugdzorg) en bijstandsuitkeringen en anderzijds met bijvoorbeeld hogere investeringen in infrastructurele werken (zie ook grafiek 4).
Grafiek 4: Gemeentelijke lasten in euro per hoofd van de bevolking, 2014
De inkomsten van gemeenten bestaan maar voor een klein deel uit gemeentelijke heffingen en belastingen. In Nederland wordt het overgrote deel van de belastingen centraal geheven. Hiervan gaat in 2016 ongeveer 30 miljard euro naar het Gemeente- en Provinciefonds. De grootste decentrale heffingen en belastingen zijn de Onroerend Zaak Belasting (OZB), rioolrechten, afvalstoffenheffingen, parkeergelden en motorrijtuigenbelasting. De directe belastingopbrengsten van Nederlandse decentrale overheden beslaan slechts 0,6 procent van het bbp, tegenover het Europees gemiddelde van ongeveer 2 procent van het bbp (zie grafiek 5). Daarnaast zijn er grote verschillen tussen gemeenten en provincies, doordat zij veel vrijheid hebben in het bepalen van de tarieven. Ook worden verschillen veroorzaakt door diverse geografische en regionale verschillen, zoals de mate van toerisme in gemeenten (levert toeristenbelasting op).
Grafiek 5: Lokale belastingen als percentage van het bbp, 2014
De overheid beïnvloedt dus de economie via de arbeidsmarkt, consumptie en investeringen. Daarnaast heeft de overheid ook bezittingen en schulden. Dat is zowel van belang voor de financiële situatie van de overheid zelf, als voor de markt waar in de overheid invloed heeft op de prijzen vanwege vraag en aanbod van bijvoorbeeld vastgoed. De financiële overheidsbalans is een belangrijke graadmeter voor de financiële gezondheid van de overheid. Een financieel gezonde overheid beschikt over meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de economie. Daarnaast gaan overheidsschulden gepaard met een financiële waardeoverdracht: de overheid betaalt bijvoorbeeld rente aan de bezitters van die schuld. Sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2007 zijn de financiële vermogens van de landen in de EU verslechterd (en per saldo negatief).
Naast financiële bezittingen hebben overheden ook niet-financiële bezittingen. Deze bestaan bijvoorbeeld uit vastgoed, grond-, weg- en waterbouwkundige werken en gronden en terreinen. Zowel bij financiële als niet-financiële bezittingen zijn er verschillen tussen gemeenten, vooral de industriële en dichtbevolkte regio’s rond Amsterdam en Rotterdam scoren relatief hoog. De totale financiële bezittingen van de Nederlandse overheid bedroegen eind 2014 iets meer dan 250 miljard euro, wat neerkomt op 15.000 euro per inwoner (zie grafiek 6). Bij de niet-financiële bezittingen (zoals materiële activa) ging het om bijna 561 miljard euro (33.000 euro per inwoner).
Grafiek 6: Financiële bezittingen en schulden van de overheid per hoofd van de bevolking, 2014
Conclusie
De studie biedt een inkijk in de directe rol van de overheid op de economie. De studie maakt duidelijk dat economische ontwikkeling wordt beïnvloedt door de wijze waarop de overheid als eigenstandige actor binnen de economie handelt. De wijze waarop het openbaar bestuur functioneert, bepaalt mede de invloed van de overheid op de economie. Binnen deze directe rol van de overheid in de economie zien we grote verschillen in de uitkomsten, zowel wanneer Nederland wordt vergeleken met de EU, als binnen Nederland op regionaal niveau.
De grote regionale verschillen ondersteunen het pleidooi van de Studiegroep Openbaar Bestuur[7] voor het accommoderen van verschillen. De studie roept daarnaast ook een aantal verdere vragen op die ruimte bieden voor vervolganalyse. Hierbij kan ook dieper worden ingegaan op de wijze waarop het openbaar bestuur is georganiseerd en hoe dit van invloed is op de economie. Mede door het beschikbare dashboard, dat te vinden is via het CBS en de kennisbank openbaar bestuur, kan iedereen meedoen met de vervolganalyse[8].
Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven door Luka Bastiaans en Remko ter Weijden, beiden werkzaam als macro-econoom bij het ministerie van BZK.
[1] Deze studie is terug te vinden op de kennisbank open baar bestuur (http://www.kennisopenbaarbestuur.nl/thema/overheid-en-economie/) en bij het CBS (https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2016/21/overheid-economie).
[2] Het project heeft drie producten opgeleverd: een folder waarin beknopt de verscheidene kanalen worden gepresenteerd waarbinnen de overheid invloed heeft op de economie, zes posters opgedeeld in verschillende thema’s en een online dashboard waarin op interactieve wijze het aandeel van de overheid in de economie langs verschillende kanalen vergeleken kan worden, zowel internationaal als op COROP-gebied en in de tijd.
[3] Voor brede welvaart is het bbp een belangrijke indicator, maar niet de enige (bv. ook milieu, onderwijs).
[4] Bij overheidsconsumptie gaat het om uitgaven door de sector overheid voor collectief en individueel gebruik van diensten die worden verleend aan alle leden van (een bepaald deel van) de samenleving. Het gaat met name om overheidsdiensten zoals openbaar bestuur, politie, onderwijs en gezondheidszorg.
[5] Zie b.v. de publicatie Kansrijk onderwijsbeleid van het CPB (2016).
[6] Onder uitgaven van de overheid vallen niet alleen de overheidsconsumptie en investeringsuitgaven die meetellen bij de bepaling van de hoogte van het bbp, maar ook bijvoorbeeld de sociale uitkeringen. Sociale uitkeringen zijn voorbeelden van herverdelingstransacties die op zichzelf geen invloed hebben op het bbp. De overheid int belastingen en herverdeelt deze over de bevolking in de vorm van onder meer deze uitkeringen.
[7] https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2016D10815
[8] Graag ook delen op Twitter: @lbastiaans @remkoterweijden
