De rijksoverheid kan beter

Responsiever, flexibeler en minder Haags

De Raad voor het openbaar bestuur heeft een zeer nuttig advies uitgebracht over de rijksoverheid, Sturen èn verbinden. Naar een toekomstbestendige overheid. Zo snel mogelijk doen wat men adviseert, zegt Roel Bekker. ‘Maar over een paar zaken nog wel even een keer goed nadenken

Er is groot onderhoud van de rijksoverheid nodig, aldus de raad. De overheid is teveel naar binnen gericht en werkt nog steeds te verkokerd, terwijl de veranderingen in de maatschappij snel gaan en de klassieke kokers overschrijden. Mensen en organisaties in de samenleving gedragen zich ook heel anders dan toen de overheid na de Tweede Wereldoorlog zijn huidige vorm kreeg. Om hieraan tegemoet te komen moet veel meer worden samengewerkt binnen de overheid, de overheid moet responsiever zijn, sneller en flexibeler, minder ‘Haags’.
De probleemstelling en de analyse kloppen, ze zijn ook niet nieuw. De oplossingen die worden aangedragen zijn alle zinvolle correcties op deze tekortkomingen. Collegialiteit als basisprincipe voor de ministerraad, een sterkere rol van de minister-president, de SG van Algemene Zaken (AZ) wordt ook secretaris van de Ministerraad, als nuttige trait-d’union tussen het politieke en ambtelijke systeem, de Algemene Bestuursdienst (ABD) komt te vallen onder de Minister-President en de SG van AZ wordt formeel de hoogste ambtenaar. Prima plannen, meteen doen. Het zijn geen ingrijpende verbouwingen, ik zou het zelfs geen grote onderhoudsbeurt willen noemen (Groot onderhoud gaat tegenwoordig op het Binnenhof gepaard met minimaal 6 jaar sluiting van het gebouw. Maar dat zal de raad niet beogen), maar een aantal zinvolle aanpassingen om te komen tot meer samenwerking en flexibiliteit.
Bij een aantal overwegingen en aanbevelingen van de raad maak ik nog enkele opmerkingen. Allereerst: zoals gezegd, gaat het om een aantal nuttige aanpassingen ten aanzien van personeel, organisatie en werkwijze van de rijksoverheid. Die passen in een ontwikkeling die al weer enige decennia geleden is ingezet. Doelstelling daarbij was om te komen tot stroomlijning van apparaat en processen. Het accent is daarbij verschoven van de traditionele, verticale en op het departement gerichte werkwijzen naar veel meer probleemgericht, grensoverschrijdend werken. Daarbij veranderde ook het profiel van de ambtenaar. Die ambtenaar werd minder specialistisch, minder gefixeerd op één specifieke functie, en bovendien over de hele linie veel beter opgeleid dan vroeger. Via veranderingen in de bedrijfsvoering werd deze departementsoverstijgende werkwijze ondersteund: gezamenlijke huisvesting, één digitale werkomgeving etcetera.
Allemaal uitstekende ontwikkelingen die ook zeker hun nut hebben gehad en de efficiency en effectiviteit hebben vergroot. Maar, zoals ik ook in mijn afscheidsspeech als SG Vernieuwing Rijksdienst(VRD) heb gesteld[1], aan dit soort verbeteringen zit een grens. Voor een echte stap voorwaarts in de kwaliteit van de overheid, gepaard gaande met een groter vertrouwen in het optreden van die overheid, zijn dergelijke managementverbeteringen niet voldoende maar zijn ook ingrijpende politieke beleidsbeslissingen nodig. Een voorbeeld. Managers kunnen er voor zorgen dat de uitkering van het grote aantal inkomensafhankelijke subsidies steeds beter gaat. Maar het zal ingewikkeld blijven, het zal klachten blijven regenen en fraude zal blijven bestaan. De uitvoering is bovendien zeer kostbaar, voortdurend zijn extra mensen nodig. Om aan de problemen het hoofd te bieden worden dure ict-projecten gestart die ook regelmatig teleurstellingen opleveren. Dat zit in de aard van dit soort regelingen, waarbij grootschaligheid en maatwerk ernstig met elkaar conflicteren, evenals optimale service en gezond wantrouwen.

Teleurstelling
Er zijn meer van dat soort voorbeelden. De reactie van de overheid op problemen, crises en incidenten is vaak dat men nieuw beleid en nieuwe regels maakt en suggereert dat daarmee de risico’s tot het verleden behoren. Ten onrechte, en dat kan ook vaak niet anders. Maar de verwachtingen zijn gewekt, dus als die niet uitkomen is de teleurstelling des te groter. Nieuw beleid wordt aangekondigd met de suggestie dat daardoor betere tijden aanbreken. Terwijl vaak de uitvoeringsproblemen zijn onderschat, zeker als het beleid is gebaseerd op compromissen waarbij onverenigbare zaken zijn verenigd. De ambtelijke dienst probeert bij al die beleidsambities loyaal te doen wat men kan, hoewel men vaak beter ‘neen ’ had kunnen zeggen. Dat wordt echter niet gewaardeerd, speaking truth to power is een verdwijnende karakteristiek van de ambtenaar, politieke sensitiviteit wordt meer op prijs gesteld. Eisen aan uitvoeringsorganisaties (spoorwegen uitkeringsinstanties, ga zo maar door) zijn vaak irrealistisch, al was het maar omdat er regelmatig onvoldoende budget wordt vrijgemaakt voor een optimale uitvoering. Tijd wordt bij veranderingen en reorganisaties al helemaal niet gegund, het moet allemaal zo snel mogelijk gaan. De overheid is het vaak slachtoffer van de fatale combinatie van te hoge zelf geschapen verwachtingen en werkelijke prestaties die daar niet aan tegemoetkomen.

Sympathiek
De kloof tussen wat men wil en wat men kan is een van de hoofdoorzaken van de kritiek op de overheid. De oplossing is: minder. Minder beleid maken, minder beloven, minder suggereren. Het klinkt paradoxaal maar is daarom niet minder waar: alleen een overheid die zich sterk beperkt, zal kans zien het vertrouwen in die overheid weer te herstellen. Pas met afschaffing van al die subsidieregelingen, pas met het ophouden met te ambitieuze projecten en programma’s, pas met het weer introduceren van realistische en niet van gewenste planningen zal er weer sprake kunnen zijn van een overheid die ook daadwerkelijk kan doen wat ze zegt. Minder doen, minder beloven. Dat dat kan bewijst overigens de gang van zaken bij de AWBZ, waar het huidige beleid gelukkig een einde heeft gemaakt aan een volkomen uit de hand gelopen beleidsontwikkeling.
Ten tweede. De raad stelt dat het moet gaan om een betere overheid en niet om een kleinere. Dat klinkt sympathiek maar verdient toch een kanttekening. Ongetwijfeld is het zo dat er regelmatig veel accent is gelegd op het verkleinen van de overheid. Daar waren ook goede redenen voor, en niet alleen budgettaire. Iedereen met ervaring in de overheid weet dat een ambtelijk apparaat de neiging heeft alleen maar te groeien. Er zijn altijd argumenten aan te voeren om meer ambtenaren aan te stellen: er is sprake van nieuwe beleidsuitdagingen, er moet meer controle en inspectie plaatsvinden, uitkeringen moeten sneller worden gedaan, belastingen sneller geïnd, het aantal Kamervragen blijft maar toenemen et cetera. Dat moet bovendien in steeds kortere tijd, dus wordt er extra personeel geworven. Men kan natuurlijk niet eerst kijken naar de taken die zouden kunnen vervallen teneinde met het vrijkomende personeel de nieuwe werkzaamheden te verrichten. Dat kost teveel tijd, zo die mensen al geschikt zijn, en zeker als er sprake moet zijn van overheveling van het ene ministerie naar het andere. Het gevolg is dat de overheid alleen maar groeit. Ambtenaren, belangengroepen en Kamerleden, alle bezig met een bepaald beleidsonderwerp, weten elkaar ook snel te vinden op de noodzaak van beleidsintensivering en bijbehorende uitbreiding of tenminste stabilisering van het aantal ambtenaren.
De enige remedie is om zo nu en dan maar eens een grote efficiencykorting toe te passen of ex cathedra een taakstelling op te leggen. In het Programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD) is dat met een zekere verfijning gedaan. Er werd gedifferentieerd naar beleid, bedrijfsvoering, uitvoering en inspectie, met verschillende percentages en ook nog een verfijning per beleidsonderdeel. Veiligheid bijvoorbeeld werd nadrukkelijk gespaard. Dat heeft goed gewerkt, de overheid is onder het regime van het Programma VRD aanzienlijk kleiner geworden, zij het dat met name de beleidskernen zich aan de voorziene afslanking van 20% in vier jaar hebben weten te onttrekken. Hoe dichter bij Den Haag, hoe veiliger men zit! De Kabinetten-Rutte I en II hebben echter het sturen op omvang verlaten en keken alleen nog maar naar het totale apparaatsbudget en niet meer naar de aantallen ambtenaren. Dat is een kolfje naar de hand van de ambtelijke dienst, die wel weet waar nog wat budgettaire ruimte te halen is zonder de personeelsomvang aan te hoeven pakken. Gevolg: de ambtelijke dienst is weer aan het groeien! [2]
Een illustratie van het feit dat de omvang wel degelijk een factor van belang is, is een onderzoek dat in het kader van VRD is ingesteld naar de relatie tussen de beleidsdruk per Directoraat-Generaal en diens omvang[3]. Een interessant onderzoek dat merkwaardig genoeg weinig belangstelling heeft gekregen. Conclusie was dat er geen reële relatie tussen de beleidsdruk en de omvang is vast te stellen. Een DG met een notoir grote beleidsdruk als het DG Curatieve Zorg (verantwoordelijk voor het nieuwe zorgverzekeringsstelsel) bleek een van de kleinste te zijn, terwijl andere Directoraten-Generaal die duidelijk over hun beleidsmatige hoogtepunt heen waren veel meer personeel bleken te hebben.
Mijn conclusie als het gaat om de ambtelijke dienst: size matters! Vooral de Haagse beleidskernen zijn, ook in vergelijking met het buitenland, erg groot en blijven maar beleid maken. Zodoende faciliteren ze de overproductie daarvan, die toch door velen als een belangrijke oorzaak van overheidsfalen wordt gezien. Mijn stelling was altijd dat met de helft van het aantal Haagse ambtenaren (5000 i.p.v. 10.000) het werk beter gedaan kan worden dan nu. Maar dan zijn, zoals ik hiervoor al benadrukte, wel ingrijpende politieke beslissingen nodig.

Haastwerk
Derde kanttekening. Ik schreef al dat de Haagse ambtelijke diensten veel ambtenaren kennen. Dat geldt niet voor de Haagse politieke functies. In een vlaag van politieke stoerdoenerij of diepgevoelde Selbsthasz heeft men zich op het standpunt gesteld: hoe minder politici, hoe beter. Nederland heeft het minste aantal ministers van alle OESO-landen.[4] Bovendien hebben wij de malle situatie dat we meer ministers hebben dan staatssecretarissen. Het omgekeerde zou meer in de rede liggen natuurlijk. De huidige situatie leidt er toe dat sommige bewindslieden een volledig overbelaste agenda hebben en niet toekomen aan de taken die ze moeten doen: goed, evidence based bestuur, gepaard gaande met intensief en tijdrovend overleg met enerzijds het eigen apparaat en anderzijds de samenleving.
Dat is vragen om moeilijkheden, zoals de minister van Veiligheid en Justitie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu[5] inmiddels zullen bevestigen. Het haastwerk van de minister van Financiën ten aanzien van het personeelsbeleid van de NS heeft ongetwijfeld te maken met zijn ook door zijn voorzitterschap van de Eurogroep overbelaste agenda. Het haastwerk zet ook de politiek-ambtelijke verhoudingen onder druk. Er is te weinig tijd voor overleg en toelichting, stukken worden niet goed en kritisch bestudeerd en op hun politieke aspecten bekeken, wat daarna bij ongelukken weer tot verwijten aan de ambtenaren leidt. De overbelasting gaat ook ten koste van activiteiten in een internationaal politiek en sociaal netwerk. De lobby van onze bewindslieden in Brussel is puur door tijdgebrek bijvoorbeeld veel minder intensief dan vroeger, wat ook verklaart waarom onze positie daar minder is geworden.
Een tweede gevolg van de overbelastheid is dat werk dat eigenlijk door politici gedaan zou moeten worden op het bordje van de topambtenaren komt te liggen. Dat uit zich bijvoorbeeld doordat zij regelmatig op het laatste moment tijdens bijeenkomsten, spreekbeurten of conferenties moeten invallen voor de bewindspersoon die voor een of ander incident in zijn (te) grote portefeuille weer naar de Kamer is ontboden. Gevolg van dit alles is ook dat de politici eisen dat de politieke sensitiviteit van hun ambtenaren groter wordt, een eigenschap die echter niet zozeer bij het ambtelijke vak als wel bij het politieke vak hoort. Beter zou zijn: een beperkt aantal ministers (zoveel als nu bijvoorbeeld, en dan niet een kernkabinet zoals de raad voorstelt, dat heeft geen voordelen) die gaan over departementen of departementsoverstijgende beleidsopgaven, bijgestaan door een veel groter aantal staatssecretarissen dan nu, die de verantwoordelijkheid voor specifieke beleidsonderwerpen hebben, bijvoorbeeld in een verhouding 1:2, dus twee staatssecretarissen per minister.
Vierde opmerking: de bedrijfsvoering van de overheid. Dat is een taak van het ambtelijk management. Menigeen zal het met die stelling eens zijn. Maar in de praktijk blijkt vaak dat die bedrijfsvoering snel onder politieke invloed komt. Ministers vinden dat zij daar niet alleen politiek verantwoordelijk voor moeten zijn maar zich ook daadwerkelijk daarmee moeten bemoeien. Ze denken soms dat het van kracht getuigt als ze kenbaar zijn als de manager van het ministerie. Dat terwijl men weet dat politieke bemoeienis met de bedrijfsvoering alleen maar leidt tot inefficiency en bovendien de ambtelijke leiding een prachtig alibi geeft voor het geval het mis gaat. Het enige dat men immers moet doen is alle bedrijfsvoeringszaken en -zaakjes aan de minister voor te leggen zodat die nooit kan zeggen dat hij het niet wist. Vervolgens mag die minister in de Kamer gaan uitleggen waarom er weer eens iets fout is gegaan, resulterend in de aankondiging van maatregelen die elke verbetering nog eens extra moeilijk maken.
Het politieke primaat wordt hier te pas en te onpas bijgehaald, en Kamerleden (en niet te vergeten de media) vinden het natuurlijk prachtig als de minister weer eens worstelt met een personeelsakkevietje, een gevaarlijke verfsoort, een haperend ict-project of een niet tot stand komende CAO. Politici die zich bemoeien met de bedrijfsvoering komen op het onzalige plan om bijvoorbeeld schoonmaakdiensten weer door ambtenaren te laten verrichten[6], terwijl iedereen weet dat dat duurder en slechter is dan via uitbesteding.[7] Dat is geen gezonde situatie en houdt bovendien de politiek af van haar hoofdtaak: politiek bedrijven.
Ik pleit er voor de ambtelijke verantwoordelijkheid hier veel sterker aan te zetten. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de SG net als in het Verenigd Koninkrijk accountable te maken voor de bedrijfsvoering. De SG ondertekent het verslag van de bedrijfsvoering, geeft daarop in het openbaar een toelichting en kan daar ook over worden bevraagd door het parlement. Dat zal ongetwijfeld een grotere interesse van de SG voor het jaarverslag met zich meebrengen dan nu. Een andere suggestie: wijs een ambtenaar aan die formeel en volledig gemachtigd met de vakbonden onderhandelt over de cao. Het is ongewenst dat enerzijds beleden wordt dat de ambtelijke arbeidsverhoudingen moeten normaliseren en dat de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren in de pas moeten lopen met die van de rest van de maatschappij. Maar dat anderzijds de onderhandelingen vanaf het begin worden gepolitiseerd, ten genoege natuurlijk van de vakbonden die wel weten hoe ze dat spel moeten spelen (althans de handige vakbonden). Het moet toch mogelijk zijn dat bijvoorbeeld straks de SG van AZ, als hoofd van de rijksdienst, de onderhandelingspartner is. Het gaat om zijn of haar mensen, het is onderdeel van zijn managementverantwoordelijkheid om in overleg met het personeel c.q. de bonden tot redelijke arbeidsvoorwaarden te komen, zoals een manager van een bedrijf die ook heeft. Idem de chef van de Politie, die nu een beetje langs de lijn staat als er gesproken wordt over de arbeidsvoorwaarden bij de politie. Natuurlijk mag op politiek niveau het laatste woord gesproken worden, maar laat dat laatste woord dan heel beperkt zijn: ja of nee. Ministers zijn politici, geen managers.

Beloningssysteem
Laatste opmerking. De Rob pleit er voor vooral aandacht te geven aan de kwaliteit van de rijksoverheid, en niet zozeer de omvang. Ik heb over die omvang al een opmerking gemaakt. Maar wil niet nalaten toch ook nog even stil te staan bij de kwaliteit. De aanbevelingen van de Raad als het gaat om kwaliteit zullen ongetwijfeld enig positief effect hebben. Maar ze zijn nog wel tamelijk vaag en abstract. Meer ruimte voor ontwikkeling en leren: daar kan niemand tegen zijn. Daar had ook wel een analyse bij gepast van de toch niet geringe investeringen in opleidingsbudgetten die nu al plaatsvinden. Moet dat bedrag omhoog? Of moet het gaan om andere opleidingen? Wat is de relatie met de opleidingswereld?
Maar belangrijker is m.i. nog het volgende. Kwaliteit heeft een prijs. Als je vindt dat het land bestuurd moet worden door ‘the best and the brightest’ (en dat is mijn opvatting), dan moet je ook bereid zijn daar een prijs voor te betalen. Die prijs zal in een aantal gevallen een hoge moeten zijn, omdat er sprake is van schaarse deskundigheid, expertise en ervaring in terreinen waar opgebokst moet worden tegen organisaties die de beste specialisten kunnen inhuren die er zijn. Een uitgekiend, flexibel, prestaties stimulerend en goed op de arbeidsmarkt ingesteld beloningsysteem is hierbij een eerste voorwaarde. Dat nu is echter één van de grote bottlenecks aan het worden in de publieke dienst. Politici van links tot rechts hebben vastgesteld dat hun eigen beloning karig moet zijn. De Nederlandse ministers behoren tot de slechtst betaalde ministers van Europa, terwijl hun werk zwaar is en de eisen hoog zijn. Achtergrond is dat men aan het met bezuinigingen geconfronteerde en ten aanzien van politici nogal sceptische volk wil laten zien dat men zelf met weinig genoegen neemt.
Nu is dat nog tot daaraantoe, het blijft politiek, en ministers hoeven zich geen zorgen te maken over de ontwikkeling van hun inkomen na hun ministerschap[8]. De grote fout die gemaakt is, is dat men tevens besloten heeft dat het ministersalaris het hoogste salaris in de publieke sector moet zijn, met als argument dat de minister de ultieme verantwoordelijkheid heeft en dus het meeste moet verdienen[9]. Alle professionele managers en experts moeten een lager salaris dan een minister hebben. Op die wijze gaat dus een volledig politiek bepaalde beloningsnorm fungeren als norm in het professionele domein. Men miskent dat de arbeidsvoorwaarden voor ministers nu eenmaal heel bijzonder zijn, niets met normale arbeidsverhoudingen te maken hebben en alleen door politieke overwegingen worden bepaald[10]. Dat is vragen om moeilijkheden. Gevolg is immers dat enerzijds alle topfunctionarissen straks hetzelfde gaan verdienen, wat geheel haaks staat op de principes van een goed beloningsbeleid. Maar ook dat onvermijdelijk niet de kwaliteit kan worden aangetrokken die nodig is. Vanzelfsprekend zijn er altijd wel mensen te vinden die het werk voor een ministerssalaris willen doen. De overgangsregelingen voorkomen bovendien acute problemen. Maar op termijn gaat dit enorm wringen. Oplossing is dan dat gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid uitzonderingen te maken. Maar dat wordt natuurlijk een wirwar van politieke willekeur en machtspelletjes, waarbij tv-presentatoren, directeuren van De Nederlandse Bank en luchtverkeersleiders wel in de prijzen vallen maar mensen met minder aandachttrekkende posities niet. Het is een weeffout van de eerste orde, en de Rob had daar best wat over mogen zeggen.

Resumerend: prima advies van de Rob, zo snel mogelijk doen wat men adviseert. Maar over een paar zaken nog wel even een keer goed nadenken!

[1] Over heckrunderen, politici en ambtenaren. Toespraak van Prof. Mr. Roel Bekker t.g.v. zijn afscheid als SG Vernieuwing Rijksdienst op 29 juni 2010.

[2] Zie: Jaarrapportage Rijk 2014, pag. 20.

[3] Beleidsdruk in beeld: een kwantitatieve vergelijking van directoraten-generaal, Programma VRD, augustus 2009.

[4] Zwitserland even buiten beschouwing gelaten, dat is sterk gedecentraliseerd, heeft veel minder internationale relaties en kan het met minder ministers doen, zij het dat het kabinet daar enige jaren geleden voorstelde het aantal ministers te verhogen. Dat voorstel heeft het echter niet gered en werd –zoals je kunt verwachten- bij referendum verworpen.

[5] Dit artikel is geschreven vóór het aftreden van Staassecretaris Mansveld.

[6] Ook een factor waardoor de ambtelijke dienst weer groeit.

[7] Illustratief is dat vervolgens het nieuw opgerichte Rijksschoonmaakbedrijf niet terecht komt bij het departement waar de bedrijfsvoeringsorganisaties van het rijk zitten maar bij het departement waar de politieke overwegingen gekoesterd werden: SZW.

[8] Zie: R. Bekker, De Balkenende-norm: appels met peren vergeleken, Tijdschrift voor Openbaar Bestuur juni 2013.

[9] De Commissie-Dijkstal die over dit onderwerp advies heeft uitgebracht adviseerde mede met het oog daarop om het ministersalaris fors te verhogen. Dat was ten principale in mijn ogen nog steeds niet de beste aanpak maar wel praktisch. Politiek is echter wel het advies overgenomen om het ministersalaris het hoogste in de publieke sector te laten zijn maar niet het advies om dat stevig te verhogen, een fraai voorbeeld van selectief winkelen in een advies.

[10] Een minister wordt benoemd zonder normale wervingsprocedure, zonder expliciete toetsing van zijn geschiktheid. Hij kan zonder enige rechtsbescherming worden ontslagen en daar niet tegen in geweer komen. Alle ministers verdienen exact hetzelfde, ongeacht de zwaarte van de functie of hun feitelijke prestatie.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Roel Bekker
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.