De opgave staat voorop, de bestuurlijke inrichting en werkwijze volgen. Dit is de kern van het rapport Maak verschil van de Studiegroep Openbaar Bestuur, dat vandaag is verschenen. In het onderstaande artikel gaan Boudewijn Steur en Lenneke Parie-Joosen in op de analyse en de belangrijkste aanbevelingen.
Stelt u zich eens voor. In regio X is de bereikbaarheid van gemeente B met het openbaar vervoer erg lastig. Dat hindert mensen die in de desbetreffende gemeente wonen, maar in een nabijgelegen gemeente werken. De kosten om een snelle OV-verbinding aan te leggen bedragen enkele miljoenen. Binnen het informele samenwerkingsverband in de regio wordt onderhandeld over de aanleg van de snelle verbinding van en naar gemeente B, maar gemeente L – cruciaal voor de besluitvorming, omdat de verbinding ook door die gemeente loopt – blijft pertinent weigeren mee te betalen.
‘Bedrijvigheid houdt zich niet aan de grenzen van gemeenten, provincies of zelfs van ons land’
Een andere situatie. Een bedrijf wil in regio X uitbreiden en heeft daarvoor meer bedrijfsruimte nodig. Op de plekken waar de ondernemers willen bouwen, is echter in de bestemmingsplannen opgenomen dat de desbetreffende locatie een andere bestemming heeft. Het bedrijf en de regio gaan daarvoor om de tafel zitten. Zij spreken af dat de bestemmingsplannen snel aangepast zullen worden. Voordat de papieren werkelijkheid echter gerealiseerd is, krijgt het bedrijf fiat van het gemeentelijke bestuur om de werkzaamheden voor uitbreiding te starten. Het bedrijf blijft behouden voor de regio, waardoor meer banen gecreëerd worden.
Openbaar Bestuur doet er toe
Het openbaar bestuur doet er toe voor de economie. De twee bovenstaande voorbeelden illustreren dat het openbaar bestuur zowel een belemmerend als een stimulerend effect op de regionale economie kan hebben. De relatie tussen het openbaar bestuur en economische ontwikkeling staat centraal in het vandaag verschenen rapport Maak verschil van de Studiegroep Openbaar Bestuur. Uit deze analyse van de Studiegroep blijkt dat de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur een serieus effect heeft op de economische groei. Dat kan geen kwaad in tijden, waarin hoge groeicijfers van onze economie zeker niet vanzelfsprekend zijn.
Het is niet gebruikelijk dat een commissie wordt ingesteld om het openbaar bestuur in het licht van toekomstige economische opgaven te bekijken. In het rapport wordt dan ook benadrukt dat democratische waarden als betrokkenheid van burgers en transparante besluitvorming van eminent belang zijn, maar dat een ander perspectief op het functioneren van het openbaar bestuur misschien wel eens nieuwe inzichten zou kunnen opleveren.
Ontwikkelingen in de economie
Door de keuze voor het economisch perspectief begint de analyse vanuit de inhoud. De Studiegroep constateert een aantal grote ontwikkelingen binnen de economie. Deze ontwikkelingen betreffen onder meer de toegenomen internationalisering, klimaatverandering en de toegenomen schaarste van grondstoffen, maar voor het functioneren van het openbaar bestuur gaat het vooral om de volgende drie ontwikkelingen: regionalisering, toegenomen onzekerheid en onvoorspelbaarheid en verwevenheid binnen de economie. Bij regionalisering zien we dat bedrijvigheid steeds meer plaatsvindt op het niveau van de regio. Het gaat dan om het zoeken naar geschoolde arbeidskrachten of geschikte bedrijfslocaties, het ontwikkelen van nieuwe innovatieve producten samen met universiteiten en hogescholen of het aanbieden van bepaalde diensten aan andere bedrijven of particulieren. Bedrijvigheid houdt zich niet aan de grenzen van gemeenten, provincies of zelfs van ons land. De toegenomen onzekerheid en onvoorspelbaarheid binnen de economie komt voort uit de acceleratie en toegenomen grilligheid van economische ontwikkelingen.
‘Het openbaar bestuur moet in staat zijn adaptief om te gaan met snel veranderende werkelijkheden’
Neem bijvoorbeeld de opkomst van de iPad en de betekenis daarvan voor de manier waarop wij werken. Of kijk naar de disruptieve uitwerking van Uber of Airbnb voor respectievelijk de taxiwereld en het hotelwezen. Verwevenheid duidt op het gegeven dat bedrijven niet langer in staat zijn zelfstandig nieuwe producten te ontwikkelen, maar dat dit vraagt om het in continue interactie met andere bedrijven en kennisinstellingen te doen. Innovatie ontstaat vooral in netwerken. Het openbaar bestuur zal moet inspelen op deze drie belangrijke veranderingen, zodat de economie zich kan blijven ontwikkelen. Het vraagt om een openbaar bestuur dat krachtig kan inspelen op regionale opgaven, een openbaar bestuur dat in staat is adaptief om te gaan met snel veranderende werkelijkheden en een openbaar bestuur dat in staat is verbindingen te leggen tussen verschillende partijen in de samenleving, zoals bedrijven en kennisinstellingen.
De opgave voorop
De economische opgave moet voorop staan. Economie is daarbij breed gedefinieerd. Het kan gaan om economisch beleid, verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, onderwijs, arbeidsmarkt en cultuur. Het gaat er echter vooral om dat binnen een regio duidelijk is wat de belangrijkste economische opgaven zijn. De gedachte daarachter is dat opgaven sterk verschillen per regio. In de regio Utrecht spelen heel andere economische opgaven dan bijvoorbeeld in Twente of Noordoost-Groningen.
Om dat te bereiken stelt de Studiegroep voor dat relevante partijen (overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties) binnen de regio uitgenodigd worden gezamenlijk een programma op te stellen, waarin deze opgaven gezamenlijk worden gedefinieerd. Vanuit het openbaar bestuur vraagt dat om bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren, die in staat zijn bruggen te slaan, keuzes te maken en over voldoende flexibiliteit beschikken om nieuwe werkelijkheden te onderkennen.
De Studiegroep vraagt dus om mensen die over de kennis en vaardigheden beschikken die passen bij deze tijd. Dat kan door slimme werving en selectie, maar ook door een passend opleidingsaanbod. Het rapport besteedt daarmee veel aandacht aan de betekenis van de mens binnen het openbaar bestuur. Het vraagt echter ook wat van de inrichting van het openbaar bestuur, want deze moet ondersteunend zijn aan de opgaven die voorliggen.
Dat betekent dat er binnen de inrichting van het openbaar bestuur voldoende ruimte is voor regio’s om specifieke vraagstukken op te lossen. Regio’s kiezen zelf welk bestuurlijk arrangement het beste past voor hun context. Meer differentiatie dus in het openbaar bestuur. De Studiegroep onderstreept in het rapport dat de keuze van de regio’s niet vrijblijvend kunnen zijn. Waar keuzes en besluitvorming in regio’s achterblijft, waardoor vertraging en gebrek aan handelingssnelheid ontstaat, zal er een keuze voor hen worden gemaakt. Volgens de Studiegroep kan dit door de centrumgemeente in positie te brengen of door de regionale samenwerking algemeen verbindend te verklaren. De keuze voor het bestuurlijk arrangement krijgt zijn weerslag in het eerder genoemde programma, waarin ook de opgaven voor de regio staan benoemd. Gezamenlijk vormt dit het economisch regionaal-bestuurlijk programma, die door de volksvertegenwoordigingen van de betrokken overheden worden bestendigd. Hierdoor wordt de democratische legitimiteit gewaarborgd.
Veranderingsproces
Het rapport Maak verschil van de Studiegroep past in een lange traditie van gedachtevorming over het openbaar bestuur. In die traditie past ook de inertie van bestuurlijke veranderingen. Daarom besteedt de Studiegroep expliciet aandacht aan lessen die getrokken kunnen worden uit het verleden en het buitenland. Daaruit komt naar voren dat aan de voorkant van het veranderingsproces interbestuurlijke afspraken gemaakt moeten worden over het verandertraject. In die interbestuurlijke afspraken moet naar voren komen welke partners betrokken moeten worden, op welke manier en welke afspraken gemaakt worden wat er gebeurt als één van de deelnemende partijen zijn afspraken niet nakomt.
Thorbecke stelde in de negentiende eeuw al dat het openbaar bestuur continu moet reflecteren op zijn functioneren in het licht van nieuwe ontwikkelingen. De Studiegroep heeft daarbij vooral economische ontwikkelingen als uitgangspunt genomen. De constateringen gelden echter vrijwel onverminderd voor andere maatschappelijke terreinen. Ook daar constateert de Studiegroep het toenemende belang van de regio, de acceleratie en grilligheid van sommige nieuwe ontwikkelingen en de opkomst van de netwerksamenleving. Het openbaar bestuur moet zich opnieuw gaan verhouden tot deze ontwikkelingen om daar effectief en efficiënt op in te kunnen spelen. Zodoende kan het openbaar bestuur verschil (blijven) maken.
Boudewijn Steur (projectleider) en Lenneke Parie-Joosen (projectsecretaris) zijn onderdeel van het secretariaat van de Studiegroep Openbaar Bestuur. Zij schreven dit artikel op persoonlijke titel.
De economische ontwikkeling van regio’s wordt steeds belangrijker. Dat wordt in dit rapport weer benadrukt. Ik denk dat het zelf kiezen van bestuurlijke arrangementen beter past bij het netwerkend werken waarom de samenleving van nu vraagt.
Nee, we zijn er nog niet maar het denken in arrangementen vanuit een economisch perspectief helpt wel bij loslaten van structuren die niet helpen. Het hanteren van het economisch perspectief levert dan ook een heldere analyse op.
Echter, het is de combinatie met het publiek belang die het complex maakt als het gaat om zoektocht naar de rol van de overheid in regionaal verband. En laat op deze publieke zaken nu de focus van de overheid liggen. De overheid heeft met een enorme diversiteit aan actoren te maken, die verschillende rollen hebben en niet altijd (of beter gezegd meestal niet) met elkaar op 1 lijn zitten. Dan is er meer nodig dan we alleen vanuit het economisch perspectief aangereikt krijgen.
En tegelijkertijd is dat ook weer de schoonheid van het begrip publieke belang. Dat heeft geen vaste betekenis maar is onlosmakelijk gekoppeld aan dialoog c.q. discussie. Daar draagt ook dit rapport weer aan bij.
Jammer dat de studiegroep zich beperkt tot de economische ontwikkeling. Ik zou de voorkeur geven aan de maatschappelijke, omdat die ons veel kan leren voor het economische. Zo lees ik:
In die interbestuurlijke afspraken moet naar voren komen welke partners betrokken moeten worden, op welke manier en welke afspraken gemaakt worden wat er gebeurt als één van de deelnemende partijen zijn afspraken niet nakomt. Dat lijkt mij niet de aangewezen weg: oude structuren/programma’s vervangen door nieuwe structuren/[rogramma’s. Ik pleit voor organiseren in plaats van organisaties waarbij het beoogde doel voorop staat. Zo gaat het ook in de samenleving waar ontwikkelingen niet geprogrammeerd zijn, maar stap voor stap plaats vinden.
Ik ben gestopt het openbaar bestuur af te wachten en ben zelf maar begonnen aan de pedagogische kwaliteit van de wijk waarin ik woon. http://www.pedeng.nl/pcf