Als de toeslagenaffaire een structurele weeffout blootlegt in de overheid, welke ontwikkelingen liggen dan hieraan ten grondslag? Jos Maessen laat zien welke invloed New Public Management, digitalisering, digitale vaardigheid en zelfredzaamheid hebben gehad en doet suggesties ter verbetering van ons openbaar bestuur.
De toeslagenaffaire van de Belastingdienst is geen affaire maar een groot probleem. Voor de slachtoffers zelf, voor het vertrouwen in de overheid, voor de interne organisatie en voor het politieke bestuur. De vraag is of dit een incident is, of dat er iets structureel fout is met de overheid – en zo ja, wat doe je er dan aan? Die vraag wordt momenteel vaak gesteld. In dit essay betoog ik dat er inderdaad iets structureel fout zit, en dat, in plaats van allerlei cultuuromslagen te beloven die vrijwel onmogelijk te realiseren zijn, het beter is om de dienstverlening aan burgers als een mensenrecht te beschouwen, en daarmee het directe belang van de samenleving binnen de bureaucratie te waarborgen.
De context
In de afgelopen dertig jaar hebben er enkele ontwikkelingen plaatsgevonden die in de laatste tien jaar bij elkaar zijn gekomen, en die aan de wortel liggen van de toeslagenaffaire. Ik laat hierbij het neoliberalisme buiten beschouwing, want dat is een politieke ideologie. Een aantal dogma’s daaruit, zoals een kleine overheid en een lage belastingdruk, hebben een aantal trends wel versterkt. Enkele op zichzelf staande trends zijn van grote invloed geweest op het overheidsfunctioneren in de afgelopen dertig jaar. Ik zal er vier van onder de loep nemen.
New Public Management
New Public Management (NPM) staat ook wel bekend als ‘bedrijfsmatig werken’. Simpel samengevat is het een managementfilosofie waarbij de overheid allerlei sturingsmethodieken overneemt van het bedrijfsleven. Van targetsturing tot klantdenken. Van politici die zich als bestuurders van een bedrijf zijn gaan gedragen, tot verkiezingspolls als marktaandeel- en koersbepalers. Dit is een filosofie over openbaar bestuur die de overheid heeft veranderd in een organisatie die haar omgeving beschouwt als een te bedienen en te beïnvloeden markt. En waarbij de efficiency binnen de overheid (als variant op het winstmaken) dominant is geworden.
‘In plaats van een middel om dingen te realiseren wordt geld een leidend principe’
Nu is er niets mis met een overheid die op het geld let – het is immers ons aller belastinggeld dat wordt uitgegeven. Maar wanneer het principe te ver wordt doorgevoerd, kan het gaan perverteren. Geld wordt dan, in plaats van een middel om dingen te realiseren, tot het leidende principe. ‘Het moet wel uit het huishoudboekje kunnen’ is economisch gezien onjuist (de overheid heeft geen kasboekje), en maakt dat maatschappelijke ontwikkelingen met elkaar in concurrentie worden gebracht omwille van een bepaald financieel kortetermijnmodel (staatsschuld volgend jaar, koopkracht, belastingdruk, et cetera). NPM gaat ook in de bureaucratie uit van een command and control-systeem – het is immers een Angelsaksisch model. Het vereist ambtenaren van wie niet de inhoudelijke deskundigheid prioritair is, maar de gehoorzaamheid aan politici. Want de politici zijn de CEO’s van het overheidsbedrijf, en daarmee dus de managers die bepalen wat er wordt uitgevoerd. Nu is er niets mis met benadrukken van het politieke primaat, maar dat gebeurde ook al in het Rijnlandse model dat men nu verlaten heeft. Ook daar werkten er ambtenaren ten dienste van de politiek, maar voor inhoudelijke deskundigheid was er veel meer aandacht, en het bereiken van consensus was een methode om goede kwaliteit in de besluitvorming te bewerkstelligen. Het gevolg van deze ommezwaai naar het Angelsaksische model is dat tegenspraak wordt weggesaneerd en een bepaald topambtenarenprofiel dominant wordt dat vooral volgend is en de bewindspersoon uit de wind probeert te houden. Daarnaast domineren financieel-economische targets de overheidsdoelstellingen in plaats van de maatschappelijke doelstellingen – en zo overheerst er kortetermijnbeleid. Een soortgelijke kritiek geldt voor een te sterk doorgeschoten nadruk op aandeelhouderswaarde in het bedrijfsleven. Het bedreigt de overlevingskansen op de lange termijn van bedrijven.
Digitalisering
Al zeker dertig jaar is digitalisering de grote belofte qua rationalisatie van het arbeidsproces en kostenbesparing. Door automatiseren en digitaliseren worden de kosten steeds lager, worden er minder fouten gemaakt en verdwijnt de menselijke willekeur uit het systeem. De focus is daarbij gericht op grootschalige bulkprocessen waarbij veel lager gekwalificeerd werk plaatsvindt dat ook voorspelbaar is. De uitvoeringsorganisatie is als een lopende band met informatieproducten. Nu is er niets mis met de nadruk op transparante en eenduidige werkprocessen. Maar de aanname klopt niet. Allereerst is de vraag of er geen sprake is van een verplaatsing van kosten. De arbeidskosten dalen, maar de automatiseringskosten stijgen. Om het even karikaturaal te brengen – wordt de uitvoerende ambtenaar nu niet vervangen door een softwareprogrammeur en een systeembeheerder?
‘We kunnen de maatschappelijke realiteit niet een-op-een vangen in wetgeving’
Maar er zit nog een andere bug in de aannames. Er zijn namelijk geen simpele eenduidige processen, want de wetgeving zit in elk werkveld vol met tegenstrijdigheden en ingewikkelde maatwerkregelingen met het oog op slecht gedefinieerde uitzonderingsgroepen en individuen. Wetgeving is op zich al een vereenvoudiging van de werkelijkheid. We kunnen de maatschappelijke realiteit niet een-op-een in wetgeving vangen. Daarvoor bestaan er borgingen als hardheidsclausules en toegestane afwijkingen van regels in verband met algemene rechtsbeginselen. En aldus wordt de aanname van eenduidigheid losgelaten.
Het gevolg van de aanname dat automatisering de uitvoering kan vervangen, is dat inhoudelijke experts op mbo-niveau – die door een combinatie van scholing en praktijkervaring een redelijk beeld hadden van de complexe werkelijkheid – zijn wegbezuinigd. De bezuinigingen vallen tegen, omdat de ontwikkel- en beheerslasten van de automatisering toenemen. Dat komt weer omdat de werkelijkheid veel ingewikkelder en volatieler is dan verwacht, en omdat dure flexibel geachte systemen te rigide blijken te zijn en voortdurend worden dichtgeplamuurd met uitzonderingen.
Zelfredzaamheid
De burger wordt in het beleidsmodel dat de overheid gebruikt, neergezet als een homo economicus – een wezen dat rationele keuzes maakt. Als gevolg daarvan krijgt iedereen gelijke kansen, en is het je eigen schuld als er dingen fout gaan. Hoge eisen worden gesteld aan het zelf verrichten van werkzaamheden en aan de eigen verantwoordelijkheid. Dat heeft een groot voordeel want de menselijke waardigheid is er zeker mee gediend dat iemand zelf keuzes kan maken. Afhankelijkheid leidt immers minimaal tot neerslachtigheid. Alleen blijkt de werkelijkheid, wat betreft onze vermogens tot het nemen van goede besluiten uit welbegrepen eigenbelang, een wensbeeld te zijn, maar geen empirisch kloppend mensbeeld. De mens blijkt geen homo economicus te zijn, en ook is ons brein feilbaar. Zo blijkt uit het rapport Eigen schuld? van de WRR (Tiemeijer, 2016) dat mensen onder druk van bijvoorbeeld schulden anders gaan denken en steeds meer focussen op kortetermijndoelen. Ook hebben wij mensen altijd de neiging om langetermijnrisico’s te onderschatten. Zo zit ons brein nu eenmaal in elkaar. Dat verklaart bijvoorbeeld het blijven roken of de trage aanpak van milieu- en natuurproblematiek.
‘De overheidsorganisatie is ingericht op basis van een niet kloppend mensbeeld’
Een tweede beeld dat wij hebben, is dat er in onze maatschappij gelijke kansen zijn voor iedereen. Maar die gelijke kansen zijn er niet. Door verschillende oorzaken is bijvoorbeeld zo’n achttien procent van onze bevolking laaggeletterd. Dat betekent dat die groep niet in staat is om begrijpend te lezen wat een bedrijf in een brief vraagt te doen. Laat staan dat ze zullen proberen om digitaal contact op te nemen. Niet iedereen mailt of belt even met de Belastingdienst met een vraag – die drempel is voor laaggeletterden te hoog.
De overheidsorganisatie is dus ingericht op basis van een niet empirisch onderbouwd of kloppend mensbeeld. Daarnaast heeft men de ondersteuning voor mensen die in de problemen raken afgebouwd (zie bijvoorbeeld de sociale advocatuur), of is de sensitiviteit van de overheid voor klachten afgenomen (zie bijvoorbeeld wat de Ombudsman stelt over zijn aanbevelingen). Met als gevolg dat mensen tussen de wal en het schip vallen, en geen idee hebben wat hun is overkomen, laat staan dat ze in staat zijn om daar adequaat op te reageren. Ze voelen zich in de steek gelaten, omdat ze voor hulp steeds minder terechtkunnen bij overheidsorganisaties. Dit zijn geen incidenten, het treft grote groepen in onze samenleving.
Digitale vaardigheid
Bill Gates ontdekte dat mensen het leuk vonden om zelf administratieve handelingen te verrichten. Daar hebben we Microsoft aan te danken. Banken zagen in de pc een mogelijkheid om werkzaamheden naar de klant te outsourcen. En een hausse van andere toepassingen op het gebied van dienstverlening volgde. Er heeft een enorme verschuiving plaatsgevonden van administratieve werkzaamheden vanuit de overheid en bedrijven richting de burger en de klant.
‘De Nederlandse bureaucratie vertoont kafkaëske trekjes’
Men wordt geacht verstand te hebben van administratieve processen waarvoor er voorheen opleidingen op mbo-niveau bestonden. De aanname was dat de burger makkelijk allemaal administratieve handelingen kon verrichten, want dat hadden de banken toch bewezen. Nu is er niets mis mee om mensen het roer in handen te geven wat betreft hun eigen aanvragen. Maar het wordt al wat ingewikkelder als dit een bedrijfsfilosofie wordt, als het geen keus voor de klant betreft maar het een beleidsvoornemen van de overheid is om kosten te besparen. En het wordt al weer ingewikkelder als diezelfde overheid een ontmoedigingsbeleid gaat voeren om met haar in contact te komen – waarvoor dan de eufemistische term nudging wordt gebruikt (de motivatietechniek van een ‘por’ die mensen subtiel stimuleert om zich op een gewenste wijze te gedragen). Maar het is pas echt een probleem als die aanname helemaal niet blijkt te kloppen. Want wat toont namelijk allerlei onderzoek aan? Handelingen van een hoogfrequent repeterend karakter kunnen mensen wel zelf wel doen. Maar als de handelingen laagfrequent zijn (een paar keer per jaar of minder) en niet precies identiek, dan zien veel mensen ertegen op of kunnen het niet goed uitvoeren. En ertegen opzien blijkt een betrouwbare indicator te zijn voor ondersteuning willen hebben. Dus de gemiddelde mens ziet als tegen een berg op wat betreft de administratieve handelingen die hij of zij zelf moet verrichten, en raakt teleurgesteld door de ontmoedigingsprikkels die men daarna van de overheid ontvangt.
Zelfredzaamheid als heilige graal
Een complexe omgeving wordt geperst in relatief eenvoudige beslismodellen die niet kloppen en bovendien veel ingewikkelder in ontwerp en beheer bleken dan men ooit had verwacht. Een combinatie van een Angelsaksische bedrijfseconomische filosofie, een overschatting van ICT- mogelijkheden, en een verlangen naar een kleine niet al te dure overheid, heeft geresulteerd in een bureaucratie met kafkaëske trekjes. Ten slotte bestaat er een mensbeeld waarin zelfredzaamheid tot heilige graal is verheven, en dat een geloof kent ten aanzien van gelijke competenties en kansen – hetgeen niet klopt. Dit beeld heeft wel geleid tot het outsourcen van administratieve werkzaamheden op mbo-niveau van organisatie naar klant en burger, en tot een sterke bezuiniging op uitvoerend personeel, met als gevolg een afname van inhoudelijke deskundigheid in de bureaucratie. De menselijke maat is hierdoor weg, en die krijg je ook niet zomaar terug. De situatie is dus complex geworden. Iedereen wordt ongemakkelijk, omdat we eigenlijk wel beseffen dat er sprake is van een allesoverheersend veelkoppig monster, maar aan de andere kant geven we niet toe dat we dit zelf gecreëerd hebben. Kijk het monster dus in de bek, want dat is altijd het begin van de oplossing.
‘Hebben we te hoge verwachtingen van ICT?’
New Public Management heeft het kritische en zelfreinigende vermogen van de overheid aangetast. Reorganisaties en ombuigingen hebben telkens een command- en controlstructuur versterkt. Hierin wordt er van bovenaf bepaald dat iets moet, en zet men kritische denkers weg als vervelende dwarskijkers en saboteurs. Dat leidt weer tot tunnelvisie, maar tast ook het vermogen tot innovatie van de overheid aan. Er zijn vele ICT-projecten mislukt, wat alleen maar de drang tot vereenvoudiging en harmonisatie doet toenemen. De vraag is alleen of er wel valt te harmoniseren, of dat de werkelijkheid nu eenmaal zo diffuus is als ze nu blijkt te zijn. Hebben we gewoon niet veel te hoge verwachtingen van de ICT?
Wantrouwend mensbeeld
Het mensbeeld van een homo economicus klopt niet, en leidt tot overspannen verwachtingen aangaande wat mensen kunnen. Maar het heeft ook nog een andere kant die de overheid op haar lelijkst laat zien. Als je ervan uitgaat dat mensen alle handelingen bewust verrichten, worden fouten ook al snel ‘fraude’ genoemd. Het beeld van de homo economicus – de mens die uit welbegrepen eigenbelang handelt en alles zelf kan beheersen – leidt tevens tot een wantrouwend mensbeeld. Fouten zijn dan fraude in plaats van dat het gaat over niet begrijpen of kunnen begrijpen. Fouten leiden dan tot toenemende eisen en controlemaatregelen, waarna er nog minder mensen het zullen begrijpen. We zijn terechtgekomen in een spiraal van groeiend wantrouwen als gevolg van een overspannen beeld ten aanzien van de menselijke competenties.
Afhankelijkheid
De aanname wat betreft de mogelijkheden van de burger tot digitale zelfwerkzaamheid heeft niet geleid tot een zelfredzaamheid van de burger, maar tot afhankelijkheid en een groeiende kloof tussen de ambtelijke organisatie en de burger. De naar binnen gerichte technocratisch ingestelde ambtenaren hebben de overhand gekregen op de naar buiten gerichte dienstverlenende ambtenaren. Die groep werd wegbezuinigd (want de burger moest het nu allemaal zelf doen) of kreeg steeds minder status want, zoals in elk bedrijf, de afdeling Uitvoering is niet interessant.
Bij digitalisering is er echter inhoudelijk geschoold personeel nodig om de klant te ondersteunen bij het invullen van de formulieren. Dat lukt bij grote groepen burgers niet alleen via procesondersteuning. En bovendien is in de digitalisering de inhoud ondergeschikt gemaakt aan het proces. Als de inhoud naar de achtergrond verdwijnt, begint het corrigerende vermogen van de hardheidsclausule uit beeld te raken (een mogelijkheid van een overheidsorgaan om van (dwingende) wetgeving af te wijken als het gevolg van de toepassing van die regeling zou leiden tot een onvoorziene en onredelijk benadelende uitkomst voor de betreffende burger of onderneming). Dat zou immers een inhoudelijke toetsing zijn.
Anders geformuleerd: er is in de systeemwereld een set van aannames, ideeën en dogma’s ontstaan over de leefwereld, die helemaal niet aansluiten op hoe deze leefwereld functioneert. En de systeemwereld probeert de leefwereld in haar beleidsmal te duwen, wat steeds meer spanning, ongemak en onrechtvaardigheid oplevert.
‘Cultuurverandering is het beoogde wondermiddel van de regering en ambtelijke top’
Waarheen zullen deze observaties ons nu brengen? De knelpunten en het falen zijn in ieder geval deels te herleiden tot een aantal ontwerpuitgangspunten, managementtheorieën en de gevolgen daarvan. Dat is natuurlijk geen complete analyse. Daar is veel meer onderzoek voor nodig; en men kan dit essay dus hoogstens beschouwen als een eerste aanzet daartoe. Maar wel valt de stelling te verdedigen dat een deel van de problemen door bovengenoemde ontwikkelingen is veroorzaakt. En het is aannemelijk dat dezelfde problemen zich ook bij andere organisaties zullen gaan voordoen, aangezien de beschreven uitgangspunten en aannames hun effect hebben op allerlei organisaties. De vrees van het kabinet dat de kritiek op en beeldvorming over de problemen bij de Belastingdienst zou kunnen overslaan naar andere organisaties lijkt zeer terecht. Het is namelijk geen gevolg van het functioneren van de Belastingdienst, maar van een aantal algemene uitgangspunten.
Cultuurverandering als heilige graal?
Bij elk verbetervoorstel van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag komt de cultuurverandering naar voren. Dat is het wondermiddel van de regering en de ambtelijke top. Nu zijn er duidelijke cultuurelementen aan te wijzen, maar uit bovenstaand betoog kan ook de conclusie worden getrokken dat er meer aan de hand is. Dit betekent dat cultuurveranderingen (wat overigens een heel ingewikkeld en diffuus containerbegrip is) niet de oplossing voor alles zullen zijn. Maar je verandert ook niet alles op korte termijn door een nieuwe visie op de overheidsorganisatie te beschrijven en te implementeren. Je verandert de systeemwereld niet op een donderdagmiddag om 16.00 uur. Hoe kunnen we proberen om de goede kant op te bewegen, en daarmee morgen al te beginnen?
Het kan ook anders
Laten we een aantal knelpunten voor de burgers aanpakken en tegelijkertijd de organisatieverbetering op gang brengen. Iedereen is van mening dat het over de menselijke maat gaat, dat we de burger moeten vertrouwen, dat de contacten met de burgers anders moeten, dat we werkprocessen op een voor hen begrijpelijke manier moeten gaan organiseren. Maar hoe zou je dat anders kunnen doen dan mét de burgers? Door niet alleen de concrete casus op te lossen (wat is er in dit geval gebeurd, en hoe kunnen we de burger helpen?) maar ook door te analyseren waar het fout is gegaan, en daarbij de grondoorzaak aan te pakken. Geen meeslepende blauwdrukken met grote implementatieprogramma’s, maar opnieuw vanaf de basis gaan opbouwen. En dit doen vanuit het perspectief van de burger.
‘Dienstverlening moet de kerntaak zijn van de overheid’
Is daar een nieuwe organisatie voor nodig? Ik denk het niet. Daarvoor kunnen we gebruikmaken van een functie binnen de overheid die meestal ‘dienstverlening’ wordt genoemd. Nu zien we dit als een uitvoerings- en communicatiekanaal met de burger, vanuit de bureaucratie. Deze functie zouden we ook anders kunnen positioneren. Het begint ermee dat we dienstverlening als de kerntaak van de overheid gaan zien. Niet als een uitvoerings- en communicatiekanaal met de burger, maar als een scharnierfunctie tussen organisatie en burger. Dienstverlening dus als stem van de burger. En dienstverlening als een recht van de burger. De burger heeft net zo goed recht op de bescherming van zijn privacy als dat hij recht heeft op een uitmuntende, voor hem ingerichte, dienstverlening door de overheid.
Agenderen en prioriteren
Wat betekent zo’n principe? Niet alleen het verlenen van diensten en het uitleggen van de procedures van de organisatie, maar ook het terugvertalen van de ervaringen van de burger naar de organisatie toe. Alleen feedback geven is dus niet voldoende, zoals de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman zullen beamen. Een dienstverleningspositie als procesverbeteraar bij alle administratieve processen zou een oplossing zijn. Maar dan wel sturend en dwingend, en niet vrijblijvend.
Een agenderende en prioriterende rol zou een groot verschil met nu betekenen. Het wil zeggen dat deze functie de prioriteiten van andere organisatieonderdelen ondergeschikt kan maken aan die van het verbeteren van de dienstverlening aan de klant. Dit organisatieonderdeel bepaalt dan ook, voor de hele organisatie, de prioriteit van dienstverlening aan de burger. En financiën zijn in dat geval niet meer leidend maar volgend, omdat het contact met de burger dan een kernfunctie is waaraan altijd alle prioriteit moet worden gegeven.
Het betekent een kanteling van de organisatie, zodat er vanuit de burger wordt gehandeld. Hetgeen men wil (beleidsdoelstellingen), wordt bepaald door de politiek en de ambtelijke top, maar hoe dat voor de burger op de best mogelijke manier door de gehele organisatie heen plaatsvindt, is een kwestie van sturing van de dienstverlening. Bij de dienstverlening wordt ook het monitoren van de verbetering gedaan. Een dienstbare overheid kan niet anders dan haar dienstverlening centraal plaatsen. En alleen door het als een centrale organisatie-eenheid in te richten, met sterke interne bevoegdheden, voorkom je dat dienstverlening in alle kokers een klein uitvoerend onderdeel wordt.
‘Nieuwe dingen bedenken is veel leuker dan goede uitvoering en beheer’
Is deze gedachte nieuw? Zeker niet! Opvallend is dat elke poging van de afgelopen twintig jaar om dit voor elkaar te krijgen na een aantal jaren ongedaan werd gemaakt door de bestaande krachten in de organisatie (en soms ook door de politiek) die niet wilden zien dat hun macht en invloed werden aangetast. Daar zijn meerdere redenen voor. Allereerst wordt met deze kanteling de uitvoering van het beleid belangrijker gevonden dan de vaststelling ervan, en vervolgens wordt er nagegaan of dat wel klopt. Dat heeft Tjeenk Willink al sinds 1985 beweerd, maar is iets dat niet voor niets in de praktijk heel veel weerstand oproept. Nieuwe dingen bedenken is veel leuker dan goede uitvoering en beheer. Deze prioritering leidt tot een continue verbetering, maar niet altijd tot innovatie, terwijl veel ambities daar wel om vragen. Dat leidt tot prioriteitsconflicten over de schaarse middelen tussen verbetering en innovatie. Daarnaast is er veel aandacht voor de uitvoering, en ook veel aandacht voor fouten en tegenslagen. Maar het is niet in het belang van de naar binnen gerichte bureaucratie om continu aandacht te besteden aan tegenslagen. Dat haalt immers het imago onderuit.
Acceptatie van weerbarstigheid
Maar er is meer. Het adagium is al heel lang ‘fouten maken mag’, maar direct er achteraan mompelt de manager ‘maar niet hier’. Een bureaucratie streeft naar stabiliteit, en ziet elk incident het liefst als een uitzondering, als iets dat alleen maar precedenten kan scheppen en daarmee de procedures aantast. Verbetering vanuit de dienstverlening vergt juist een continue aanpassing van procedures, een acceptatie van de weerbarstigheid van de werkelijkheid. Dat is niet wat de bureaucratie voorstaat, want zij wil de weerbarstige werkelijkheid temmen, en in een keurslijf dwingen. Het betreft twee fundamenteel andere wereldbeelden die hier botsen. En het is een keuze van de samenleving hoe ze de overheid inricht.
Ten slotte vormen de huidige targetsturing en het afrekenen op vooraf bepaalde prestaties natuurlijk een enorme belemmering voor een organisatie waarin een continu leren en verbeteren voorop staat.
‘Er moet niet enkel over, maar ook met en vanuit de burger worden gesproken’
Een model met een sterke centrale dienstverleningsorganisatie stuurt op kwaliteitsverbetering vanuit burgerperspectief en is dus altijd een transitie met talloze interne tegenstanders. Maar dit kan je ook als een kans zien. Want dit creëert immers in de overheidsorganisatie een systeem van checks and balances dat antwoord geeft op de huidige industriële cultuur van command and control. Het biedt in de organisatie een continu aanwezige, krachtige tegenstem tegen de technocratische bureaucratie. Checks and balances die dus de burger een vertegenwoordiging geven in de organisatie. Zodat er niet meer alleen over, maar ook de hele tijd met en vanuit de burger wordt gesproken. En er constant aan verbetering wordt gewerkt, in plaats van de komende tien jaar fundamentele keuzes in te zetten op grote veranderingstrajecten met een ongewisse afloop – en zonder de garantie dat de dagelijkse manier van werken morgen ergens verbetert.
Dienstverlening in de sturingsfilosofie en organisatiestructuur
Betekent dit iets voor de interne positionering van de huidige dienstverlening? Jazeker, zowel politiek als ambtelijk! In plaats van een uitvoeringsorganisatie aan de periferie van de macht, wordt deze de spil waaromheen alles draait, en betrokken is bij alle onderwerpen die de operatie aangaan. Met de macht en zeggingskracht om af te dwingen dat dit vanuit het perspectief van de burger gebeurt. Om af te dwingen dat de aanbevelingen van Ombudsman, consumentenorganisaties en bijvoorbeeld rechters snel en in één keer zullen worden geïmplementeerd. Dit doorbreekt de concepten van het integraal management. De leefwereld moet een duidelijke ingang krijgen tot de systeemwereld; dat betekent ook een ingreep in de bevoegdheden van de systeemwereld – anders zal dit nooit gaan werken. Misschien moet het zelfs wel wettelijk verplicht gesteld worden wat een directeur dienstverlening zal gaan doen. Het betreft immers dienstverlening als een grondrecht van de burger, naar analogie van de juridische verankering van een controller of functionaris gegevensbescherming. Alleen dan kan je gaan bouwen aan een totaal andere overheidsorganisatie.
Politieke prioriteit en wettelijk kader
Het continue herontwerpen en verbeteren in kleine stapjes vanuit het perspectief van de burger, in een systeem met weinig aandacht voor de uitvoering, is een dissatisfier (zoals dat heet). Het betekent altijd klagen als het fout gaat, het vanzelfsprekend vinden als het goed gaat, en zodra iets goed gaat direct de lat hoger leggen. Het zal daarom een politiek-bestuurlijke taak worden om die voortdurende aandacht te blijven geven aan een realistische ambitie, om de vooruitgang en tegenslagen te melden, en om te bewaken dat tijdens het traject van verbeteringen de spelregels niet worden veranderd. Anders gaat zo’n operatie nooit slagen. De waarheid is dat juist kwaliteitsverbeteringen die er echt toe doen, altijd veel tijd kosten en veel onzichtbaar werk met zich meebrengen. Dit betekent gewoon doorploeteren en doorworstelen, net zolang tot het ergens op begint te lijken. En om juist dát tot de basismanier van werken te maken. Het kan dus wel, maar het is een kwestie van de lange adem. Daarnaast is een gevolg van de dominante positie van dienstverlening aan de burger dat de non-interventiebeginselen moeten wijken voor het burgerbelang. Niet alleen binnen een organisatie, maar ook tussen organisaties. ‘Eenmalig registreren, meervoudig gebruik’ blijkt na alle jaren dat dit is vastgelegd nog steeds niet goed ingevoerd te zijn. ‘Als je gegevens eenmaal ergens verkeerd zijn ingevoerd, houd je altijd problemen’ lijkt helaas nog steeds van toepassing.
Dit roept een politiek-bestuurlijke vraag op. Invulling geven aan meer politieke prioriteit betekent dat dit onderwerp op elk niveau een vast onderdeel moet zijn van de portefeuille van de voorzitter van het dagelijks bestuur. Dan spreken we over de kerntaak van een minister-president, een commissaris van de Koning, een burgemeester en een dijkgraaf. Omdat het én een grondrecht is, én alle beleidsterreinen overstijgt.
‘Al jaren worstelen we met problemen die niet structureel worden aangepakt’
We gebruiken in ons land op dit moment grote woorden. Er moet een cultuurverandering komen bij het bestuur en bij de ambtelijke organisatie. We worstelen al jaren met problemen die niet structureel worden aangepakt. De relatie tussen burger en overheid moet dus anders. De burger heeft recht op een goede, betrouwbare dienstverlening. Maar waarom is deze vanzelfsprekendheid dan nog geen wetmatigheid? Waarom leggen we bij dit soort van grote problemen vooralsnog het uitgangspunt niet in een wet vast, zodat we allen weten waaraan we ons te houden hebben? En moeten we voor deze taak dan niet direct de verantwoordelijkheid regelen van de voorzitter van elk bestuurlijk gremium? Ik denk van wel. Alleen als we dit structureel vastleggen en verankeren als speerpunt van het beleid voor komende bestuursperiodes, zal dit een kans van slagen hebben. Anders gaan er daarop in de komende jaren nog vele parlementaire enquêtes en lokale varianten daarvan volgen. En zal de burger met steeds meer ongeloof naar de overheid kijken, met alle democratische risico’s van dien. Dus omarm dienstverlening als grondrecht, waardoor de stem van de burger de zeggingskracht krijgt die deze al jaren verdient.
Bron:
Tiemeijer, W. (2016) Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden. WRR-verkenning nr. 33.
*Dit essay verscheen oorspronkelijk op inGovernment op 14 juni 2021.
