Europese Dienstenrichtlijn in de spotlights

U heeft er als overheidsmedewerker de laatste tijd ongetwijfeld over gehoord: de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen. Aan de orde was een bestemmingplan van de gemeente Appingedam. De vraag was of een bestemmingplan dat een brancheringsregeling omvat, aan de regels van de Europese Dienstenrichtlijn moet voldoen. Appingedam wilde namelijk bepaalde non-volumineuze detailhandel binnen het stadscentrum houden om leegstand te voorkomen. Ook veel andere gemeenten en provincies houden zich bezig met deze problematiek. Dit soort juridische vraagstukken zet de uit 2006 afkomstige Dienstenrichtlijn dan ook weer volop in de spotlights.

Ook in Brussel en Den Haag is de richtlijn een actueel onderwerp. De Europese wetgever onderhandelt namelijk over een voorgestelde verscherping van het toezicht op de naleving van de reeds bestaande notificatieverplichting (zie onder meer deze Kamervragen). Kenniscentrum Europa decentraal houdt decentrale overheden hierover op de hoogte. Daarnaast publiceerde het kenniscentrum onlangs een factsheet waarin een overzicht wordt gegeven van de meest recente ontwikkelingen op het gebied van de Dienstenrichtlijn. Overheidsprofessionals kunnen daarnaast aan de hand van de factsheet controleren of regelgeving die zij vaststellen, zoals vergunningsstelsels, ook onder deze richtlijn valt.

Dienstenrichtlijn
De Dienstenrichtlijn bevat algemene bepalingen om de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten in Europa te vergemakkelijken. In Nederland is de Dienstenrichtlijn omgezet in de Dienstenwet. Dat moest gebeuren vóór eind 2009. De implementatie van de Dienstenrichtlijn had consequenties voor decentrale overheden. Zo moest onder andere de door deze overheden opgestelde regelgeving gescreend worden op conformiteit met de nieuwe Europese richtlijn. Dit leidde in de periode 2007-2010 tot een aanzienlijke stijging van het aantal vragen over dit onderwerp dat binnenkwam bij de helpdesk van Europa decentraal.
De Europese wetgever heeft in de Dienstenrichtlijn aangegeven dat de diensten waarop de richtlijn betrekking heeft ‘zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten’ betreft. Deze dynamiek vindt zijn weerslag in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en de uitspraken van de Nederlandse bestuursrechter, die de regels van de Europese interne markt moet toepassen. Hieronder laten we zien waarom de Dienstenrichtlijn opnieuw – of eigenlijk nog steeds – een dossier is dat relevant blijft voor beleidsmakers en juristen van decentrale overheden.

Welke diensten?
Om te bepalen of de activiteit onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, geldt als uitgangspunt dat ‘diensten’ economische activiteiten zijn, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen een vergoeding geschieden, zoals bedoeld in art. 57 van het EU-Werkingsverdrag. De Dienstenrichtlijn is in beginsel van toepassing op alle diensten van dienstverrichters die in een EU-lidstaat gevestigd zijn. Er zijn echter tal van uitzonderingen. De Europese wetgever heeft bijvoorbeeld elektronische communicatiediensten en -netwerken, diensten van de gezondheidszorg en sociale diensten (sociale huisvesting, kinderzorg, etcetera.) expliciet buiten het bereik van de Dienstenrichtlijn gehouden. Dit zijn beleidsterreinen die voor decentrale overheden – en met voor name gemeenten – relevant zijn.

Ook vervoersdiensten zijn uitgezonderd van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat de specifieke regels uit de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrij verrichten van diensten niet gelden voor wet- en regelgeving op dit terrein, zoals vergunningsstelsels, verbodsbepalingen of bestuursrechtelijke beperkingen. Bij het opstellen van dergelijke wet- en regelgeving moeten decentrale overheden rekening houden met andere Europese regels, maar ook met de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie over grensgevallen. De rechter wordt in de praktijk namelijk regelmatig gevraagd om het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn te verduidelijken.
Zo bleek uit de zaak Trijber, over de weigering van de gemeente Amsterdam om een exploitatievergunning voor pleziervaart te verlenen, dat dergelijk vervoer over water wél onder de Dienstenrichtlijn valt. Het vervoer betreft volgens het Hof namelijk slechts ‘het aangename kader van een feestelijke bijeenkomst’ en is daarmee niet het type vervoersdiensten dat de Europese wetgever heeft willen uitzonderen van de werkingssfeer van de richtlijn. Fietstaxi’s moeten daarentegen, volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, juist wel als een vervoerdienst worden aangemerkt, omdat de hoofdzaak het verstrekken van een vervoersdienst betreft. Het feit dat voornamelijk toeristen van deze vorm van taxivervoer gebruikmaken doet niet daar niets aan af.

Grensoverschrijdende gevallen
Lang werd aangenomen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing zou zijn op een ‘zuiver interne situatie’, zonder grensoverschrijdend element. Sinds de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen eerder dit jaar is echter duidelijk dat de Dienstenrichtlijn óók van toepassing is op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één EU-lidstaat afspelen. Om een beroep te kunnen doen op de bepalingen in het EU-Werkingsverdrag over de interne markt (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal) is de aanwezigheid van een grensoverschrijdend element doorgaans juist wel een vereiste.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State had al eerder middels zogeheten prejudiciële vragen om opheldering verzocht. In de reeds genoemde zaak Trijber liet het Hof zich echter nog niet verleiden tot een concreet antwoord. Zowel in Trijber als in de gevoegde zaak Harmsen, die ging over afwijzing van vergunningen voor de exploitatie van Amsterdamse raamprostitutiebedrijven, waren onder de afnemers van de aangeboden diensten naast Nederlanders ook inwoners van andere EU-lidstaten. Die situaties waren volgens het Hof dus niet zuiver intern van aard.
Dat was anders in Visser Vastgoed Beleggingen. In deze zaak wilde het vastgoedbedrijf Visser een pand aan het Woonplein te Appingedam verhuren aan een discountketen voor schoenen en kleding. Detailhandel in schoenen en kleding is op deze plek buiten het stadscentrum volgens het bestemmingsplan van de gemeente echter niet toegestaan. Visser betoogde voor de rechter dat dit in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In deze zaak was geen sprake van een grensoverschrijdend element. Het Europese Hof van Justitie concludeert na bestudering van de relevante tekst, het doel en de ontstaansgeschiedenis van de Dienstenrichtlijn dat een grensoverschrijdend element voor de toepassing van de richtlijn géén vereiste is.

Brancheringsregelingen?
De gemeenteraad van Appingedam stelde in Visser Vastgoed Beleggingen dat het bestreden bestemmingsplan gerechtvaardigd was vanuit het oogpunt van de ruimtelijke ordening. Door zogeheten ‘non-volumineuze detailhandel’ te weren van het Woonplein zou structurele leegstand in het stadscentrum worden voorkomen en dit zou de leefbaarheid van de stad ten goede komen. Het Woonplein is volgens de gemeente bedoeld voor detailhandel in onder meer keukens, doe-het-zelfartikelen en bouwmaterialen. Detailhandel in schoenen en kleding kan zich enkel in het stadscentrum vestigen. Ook andere gemeenten voeren een dergelijk beleid, dat wordt aangeduid als een ‘brancheringsregeling’. De vraag is daarbij of a) detailhandel onder de Dienstenrichtlijn valt en b) of een bestemmingsplan moet worden gezien als een voorschrift dat onder de Dienstenrichtlijn valt. Er werd, tot de uitspraak van het Europese Hof van Justitie eerder dit jaar, vaak aangenomen dat beide vragen ontkennend beantwoord moesten worden.
Detailhandel betreft het vrij verkeer van goederen (en dus niet diensten), zo dacht men lange tijd, en de Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw (gelet op de cruciaal geachte overweging 9 van de considerans bij de richtlijn). Een bestemmingsplan dat regels over detailhandel omvat leek daarom niet onder de Dienstenrichtlijn te vallen. Dat blijkt nu een onjuiste aanname te zijn geweest. Detailhandel valt namelijk volgens het Hof gewoon onder de definitie van een dienst: ‘een economische activiteit, anders dan in loondienst, die tegen vergoeding geschiedt’. Daarnaast valt deze situatie niet onder de in de Dienstenrichtlijn genoemde uitzonderingen, zoals de hierboven besproken vervoersdiensten. Bovendien is het bestemmingsplan weliswaar aangenomen in het kader van ruimtelijk beleid, maar is er sprake van een verbodsbepaling die onder de regels van de Dienstenrichtlijn valt als het bestemmingsplan feitelijk een brancheringsregeling is die als territoriale beperking kwalificeert. Dergelijke territoriale beperkingen zijn alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan.