Het gezag van externe toezichthouders is essentieel voor het aanvaarden van oordelen en interventies door onder toezicht staande instanties en burgers, stelt Meike Bokhorst. Maar waar berust gezag precies op en waar valt het in de huidige tijd aan te ontlenen?
‘Vijlbrief gaat “indringend” met NAM (Nederlandse Aardolie Maatschappij, red.) praten over afvalwaterinjectie Twente’, kopte de NOS.[1] Staatsecretaris Vijlbrief was door Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt naar het parlement geroepen om de waterinjecties te laten stoppen, vanwege de gevaren voor het milieu en de omgeving. In Twente trad cabaretier Herman Finkers op als spreekbuis van het verzet. In een brief aan de Kamer schreef Vijlbrief dat Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) verscherpt toezicht zal blijven houden. De maatschappelijke druk is van grote invloed geweest op de momenten waarop SodM welke publieke uitingen over het toezicht deed. Dat SodM maatschappelijke discussies nauwlettend volgt en daar ook op probeert te handelen is niet vreemd. Sinds de Groningse aardbevingen komt SodM in de publieke ruimte vaker in aanraking met burgers, media en politiek.
Geen vertegenwoordiging
Van de Twente casus leerde SodM ze dat veel omwonenden vaak genuanceerd denken, maar niet altijd worden gehoord in het publieke debat. Omwonenden willen weten hoe het zit, vragen om transparantie, maar voelen zich niet per definitie vertegenwoordigd door spreekbuizen of belangenverenigingen, die het hoogste woord voeren. Externe deskundigen en opiniemakers kunnen een groot maatschappelijk bereik en persoonlijke geloofwaardigheid hebben, maar dat betekent nog niet dat zij een compleet overzicht hebben van alle feiten. Belangenverenigingen zijn vaak erg vasthoudend en beschikken soms over eigen technische deskundigen, maar ook die weten niet alles. Als eenzijdige of emotionele verhalen in de media verschijnen en Kamerleden op basis daarvan vragen stellen, kan de druk op de minister groot zijn om toezeggingen te doen. Voor toezichthouders is het zaak om bij incidenten de minister zo volledig en tijdig mogelijk te informeren en te leren omgaan met de dynamiek in het maatschappelijk krachtenveld.
‘Tegenwoordig moeten toezichthouders vooral maatschappelijk gezaghebbend zijn’
Het gezag van externe toezichthouders is essentieel voor het aanvaarden van oordelen en interventies door onder toezicht staande instanties en burgers. Een inspectie of markttoezichthouder moet met gezag optreden en heeft gezag nodig voor effectieve interventies. Maar waar berust gezag precies op en waar valt het in de huidige tijd aan te ontlenen? In het verleden berustte gezag van een toezichthouder, of andere overheidsorganisaties, vooral op deskundigheid en de wettelijke regels. Daarmee was gezag in zekere mate ook objectief vast te stellen: de inhoud en de regels waren geldig, ‘dus’ was er sprake van gezag. Tegenwoordig lijken toezichthouders zich lang niet meer alleen op hun wettelijk mandaat, hun onpartijdige taakuitoefening en professionele vakkennis te kunnen beroepen, maar moeten ze vooral ook maatschappelijk gezaghebbend zijn.
‘De toezichthouder beschikt ook niet altijd over alle relevante kennis’
Hoewel toezichthouders hun gezag steeds proberen aan te passen aan de eisen van de tijd, gaat er toch een beperkte werking uit van deze technocratische legitimiteit. Het is lastig om onpartijdig toezichtfuncties te vervullen en onafhankelijk te zijn in de oordeelsvorming als door grote belangentegenstellingen of ondergesneeuwde belangen maatschappelijke risico’s ontstaan. De toezichthouder beschikt ook niet altijd over alle relevante kennis en deskundigheid. Het geïnformeerde publiek spreekt steeds vaker terug, al dan niet op basis van eigen onderzoek, waardoor het toezicht zelf onderdeel kan worden van het publieke debat.
Behoefte aan meer zeggenschap
Burgers, professionals, bedrijven en organisaties hebben naast gezag van toezicht ook behoefte aan (mede)zeggenschap over toezicht om zo bij te dragen aan deliberatieve legitimiteit. Die deliberatieve legitimiteit kunnen toezichthouders versterken door zich responsief en reflectief te tonen. Het is juist de taak van de toezichthouder om systeemrisico’s te signaleren en zich publiekelijk daarover uit te spreken. Om in deze tijd gezaghebbend te kunnen opereren, kunnen toezichthouders dus naast hun traditionele repertoire van technocratische legitimiteit op deliberatieve legitimiteit inzetten. Dat is een voor inspecties vaak nieuw repertoire dat zij naast hun niet minder belangrijk geworden technocratische legitimiteit moeten inzetten.
‘Met intensieve dialoog wekt een toezichthouder soms onrealistische verwachtingen’
Deliberatieve legitimiteit op basis van overleg kent net als technocratische legitimiteit zijn beperkingen. Met empathisch luisteren en intensieve dialoog wekt een toezichthouder soms onbedoeld onrealistische verwachtingen over het inspectieoptreden. De Inspecteur-Generaal van de SodM kan nog zo veel burgers spreken, het zijn uiteindelijk de beleidsmakers op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en de medewetgevers in de Kamer die bepalen of de gasboringen stoppen. Ook bij botsende belangen en strijdige claims op de schaarse ruimte rond Schiphol of IJmuiden moet een toezichthouder zoals de ILT onpartijdig blijven opkomen voor publieke belangen. Begrip tonen voor het standpunt van omwonenden wil nog niet zeggen dat de inspectie ook aan de kant van belanghebbende burgers staat. De toezichthouder is geen spreekbuis voor belanghebbenden en betrokkenen. Bovendien zullen nooit alle geledingen uit de samenleving zich bij de inspectie melden. Er zijn groepen burgers die op grote afstand van de overheid staan.
Balans tussen zeggenschap en gezag
Aangezien zowel technocratisch gezag als deliberatieve zeggenschap beperkte legitimiteit opleveren en elk weer hun eigen dilemma’s met zich meebrengen, is de vraag hoe ze elkaar kunnen versterken. Hoe kunnen toezichthouders zoeken naar de juiste balans tussen zeggenschap en gezag? Daarvoor is het van belang dat toezicht zelfreflectief is en steeds opnieuw beoordeelt welke balans in welke situatie effectief en legitiem is. Het responsiever worden van het toezicht vraagt om reflectiviteit van toezichthouders en andere betrokken partijen. Zo heeft het Staatstoezicht op de Mijnen lang geworsteld met hoe ze om moest gaan met bezorgde burgers en hoe publiekelijk de risicosignalering bij de Groninger gasboringen diende te zijn. Pas sinds kort vaart deze toezichthouder een autonomere koers, waarbij de Inspecteur-Generaal vaker publiekelijk in parlement en media problemen van burgers bespreekt. Bij reflectiviteit gaat het er ook om dat mensen ideeën, processen, structuren en systemen op basis waarvan het toezicht functioneert, bevragen en via deliberatie met alle betrokken partijen leren hoe ze toezicht responsiever kunnen maken.
‘De aanpak is effectiever als de toezichthouder niet de enige partij is die de boodschap brengt’
Met het terugkoppelen van signalen op basis van een reflectieve dialoog met veldpartijen komt de toezichthouder soms sneller dan hem lief is in politiek vaarwater. Zo moest de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs de nodige ministeriële hobbels overwinnen om met de staat van de sector te concluderen dat er nog onvoldoende gebeurde aan het bestrijden van de kansenongelijkheid in het onderwijs.[2] Die conclusie raakte aan de politieke kern van het beleid van de minister om de kansenongelijkheid in het onderwijs te verminderen. Het is in zo’n geval extra belangrijk dat een toezichthouder de boodschap kan onderbouwen op grond van gedegen eigen bevindingen en aanvullend onderzoek door onafhankelijke wetenschappers. Ook is de aanpak effectief waarbij de inspectie niet de enige partij is die de boodschap brengt. Zo organiseert de Inspectie van het Onderwijs bij de staat van het onderwijs een toogdag voor de sector waarbij meerdere partijen dezelfde maatschappelijke kwestie agenderen en bespreken.[3] In het kader van de Nationale Wetenschapsagenda Toezicht gaan we vanuit de Universiteit Utrecht en de Erasmus Universiteit de komende vijf jaar onderzoeken hoe toezichthouders werken aan gezag en hoe ze daarbij ook het gesprek aangaan met hun legitimerende omgeving.
*Dit artikel is gebaseerd op het essay Reflectief Toezicht tussen Zeggenschap en Gezag ten behoeve van de Nationale Wetenschapsagenda Toezicht met gezag (NWA.1334.19.007) van de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap en de Erasmus School of Social and Behavioural Sciences.
Voetnoten
[1] https://nos.nl/artikel/2424943-vijlbrief-gaat-indringend-met-nam-praten-over-afvalwaterinjectie-twente
[2] Bokhorst en Van Erp (2017) Van transparantie naar responsiviteit. Ontwikkeling van de omgevingsgerichtheid van toezichthouders Verkenning in opdracht van de Inspectieraad. www.rijksinspecties.nl/publicaties/publicaties/2017/12/19/publicatie-rapport-van-transparantie-naar-responsiviteit
[3] www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/tijdschrifttoezicht/2018/1/TvT_1879-8705_2018_009_001_002
