Zijn we ambitieus genoeg?

Op 1 januari 2016 zal Nederland het roulerend EU-voorzitterschap van de Raad van Ministers op zich nemen. Dat zal de eerste keer zijn sinds het Verdrag van Lissabon; het vorig voorzitterschap dateert van 2004. Het voorzitterschap wordt vaak met veel enthousiasme en ambitie opgepakt door de lidstaten. Voor het Nederlandse voorzitterschap lijkt dit nog wat te ontbreken: er is weinig aandacht en publiciteit voor het aankomende voorzitterschap.

Het gebrek aan enthousiasme voor het voorzitterschap zegt wellicht iets over de wat sceptische houding van Nederland ten opzichte van het Europees integratieproces. Het zegt waarschijnlijk nog meer over hoe de rol van het voorzitterschap is veranderd sinds het Verdrag van Lissabon. En dat het voorzitterschap lidstaten niet altijd even goed uitkomt. Weliswaar kan je als voorzitter verschillende accenten leggen, het is ook lastig om het eigen belang voorop te stellen: het Europese belang staat tijdens het voorzitterschap centraal. Het voorzitterschap is in die zin een mixed blessing.

Getemperd
Het tekort aan enthousiasme komt ook naar voren in de wijze waarop het kabinet de Kamer over het aankomende voorzitterschap informeert. Het ambitieniveau is nogal getemperd: in zijn brief van eind januari dit jaar aan de Kamer maakt het kabinet verschillende voorbehouden over de rol en positie van het voorzitterschap. Zo merkt het kabinet op dat ‘het roulerend voorzitterschap sinds het Verdrag van Lissabon vooral een dienende rol heeft gekregen: de werkzaamheden van het voorzitterschap bestaan in belangrijke mate uit het verder brengen van de lopende agenda.’
Dit verwachtingsmanagement van het kabinet komt overeen met de wetenschappelijke kennis over het EU-voorzitterschap. Het afgelopen decennium is het nodige onderzoek verricht naar de invloed van het voorzitterschap op het Europese besluitvormingsproces, veelal in de vorm van evaluaties van het succes van afzonderlijke voorzitterschappen. Daarnaast zijn verschillende theoretische modellen ontwikkeld, waarin wordt ingegaan op de wijze waarop, en de verschillende voorwaarden waaronder, een voorzitter de Europese besluitvorming kan beïnvloeden.

Intensieve samenwerking
In een recent verschenen artikel vatten Karolewski, Mehlhausen en Sus (2015) deze literatuur mooi samen, om de inzichten vervolgens toe te passen op het als succesvol beschouwde EU-voorzitterschap van Polen in 2011. De auteurs onderscheiden verschillende ‘taken’ waarmee het voorzitterschap de Europese besluitvorming kan beïnvloeden, waaronder het administratief management, agendavorming, bemiddeling en externe vertegenwoordiging. Vervolgens gaan zij in op twee uiterste rollen waarmee invulling gegeven wordt aan deze taken: die van een honest broker, waarbij het Europees belang voorop staat, en die van een self-centered president, waarbij het nationaal belang voorop staat. Tot slot gaan de auteurs in op een aantal omstandigheden die de mate van succes van een voorzitterschap beïnvloeden, zoals de gevoeligheid van onderwerpen en de aanwezigheid van externe crises.
Na toepassing van het model concluderen de auteurs dat het succesvolle voorzitterschap van Polen met name werd bepaald door een efficiënt administratief management, een bemiddeling gericht op consensus, alsmede een intensieve samenwerking met de andere EU-instituties.
Tegelijkertijd laten de auteurs zien dat de rol van de voorzitter beperkt is; zelfs een grote lidstaat als Polen, met een goed voorbereide en ambitieuze regering, kon slechts beperkte resultaten boeken. Het Nederlandse kabinet lijkt zich dit maar al te goed te beseffen, zo blijkt uit de eerdergenoemde kabinetsbrief. Daarin omschrijft zij de rol van het voorzitterschap als die ‘van een betrouwbare en efficiënte bemiddelaar die compromissen smeedt tussen de 28 lidstaten en tussen Raad, Commissie en Europees Parlement.’ Gezien de vele uitdagingen waar Europa op het moment voor staat, lijkt mij dit voor het aankomend voorzitterschap ambitieus genoeg.