Naar een sociaal-innovatieve overheid

De overheid is vrijwel continu op zoek naar welke rol te spelen. Dit proces van rolwisseling en rolworsteling krijgt extra accent door de huidige aandacht voor sociale innovatie, die vraagt om een responsieve overheid. De getrokken beleidslijn naar een participatieve samenleving heeft niet alleen consequenties voor de rolinvulling van burgers en bedrijfsleven, maar ook voor beleid en bestuur. Wat betekent een sociaal-innovatieve overheid en wat is de stand van zaken? De stemming wordt gepeild bij een aantal rijksambtenaren.

Maatschappelijke uitdagingen als uitgangspunt nemen voor beleid wint aan populariteit. De zogenoemde ‘societal challenges’ hebben zich in de loop van de jaren ’10 in het Europese beleid gevestigd als referentiepunten voor beleidsprioriteiten. Hier gaat het om hoofdzaken van beleid als een gezonde en inclusieve samenleving, om duurzame voedselvoorziening of om het efficiënt omgaan met energie en natuurlijke hulpbronnen. In de Brusselse context behoren dergelijke uitdagingen tot de speerpunten van het innovatiebeleid.
In de Nederlandse context wordt beleid eveneens steeds explicieter gerelateerd aan het vinden van oplossingen voor samenlevingsvraagstukken. Nu is dit in wezen altijd zo geweest. Het nieuwe schuilt erin dat de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving veranderen[1]. Steeds vaker nemen burgers en ondernemers zelf het initiatief en komen ze met innovatieve oplossingen die sociaal wenselijk zijn. Hierdoor ontstaan nieuwe arrangementen tussen markt, overheid en civil society. Een samenspel waar verschillende belangen en waarden met elkaar botsen en zich met elkaar verzoenen. Het vraagt om afstand nemen van het klassieke denken dat dingen geregeld worden door de markt of door de overheid. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) staat positief tegenover deze ontwikkeling en zoekt naar manieren om initiatieven van onderaf te ondersteunen[2].
Onderzoekers van Wageningen University & Research hebben op eigen initiatief contact gezocht met zes EZK/LNV-beleidsambtenaren die voorvechters zijn van sociale innovatie op uiteenlopende werkvelden. In het recente verleden waren ze verbonden aan oud-LNV en nu zijn ze werkzaam bij EZK, LNV en andere ministeries. Hoe denken zij over sociale innovatie en de rol van de overheid daarin? En wat helpt hen of staat hen in de weg om sociale innovatie tot een succes te maken? Anders gezegd, hoe sociaal innovatief is het overheidsapparaat in hun beleving en ervaring? 

Maatschappelijke impact
Onze gesprekspartners hebben met elkaar gemeen dat ze hechten aan het aanjagen van initiatieven met een maatschappelijke impact. Ze herkennen zich in het pleidooi voor een overheid die actief is in het agenderen en faciliteren van sociale innovatie en experimenteerdrift uitlokt[3]. Mede hierom wordt er kritisch gekeken naar de huidige inzet en verdeling van innovatiegelden vanuit EZK. Veel innovatiegelden zijn subsidies voor loon en andere kosten van R&D-afdelingen van bedrijven. Of ze worden besteed aan weinig vernieuwende beleidsdoelen of onderzoeksprojecten die niet actiegericht zijn en onvoldoende aansluiten bij de energie in de samenleving.
Behalve gevestigde geldstromen en thema’s, vinden sociale innovatie-initiatieven lastig aansluiting omdat ze vaak meerdere disciplines omvatten en qua werkwijze niet altijd passen in het ambtelijke stramien van afrekenbaarheid. Afrekenbaarheid past bij projecten met heldere einddoelen en bijpassend afgesproken werk. Echter, sociale innovatie gaat volgens de gesprekspartners over het samenbrengen van mensen die verandering willen en omvat een leerproces waarvan de uitkomt onzeker is. Het huidige overheidsinstrumentarium is daar onvoldoende op ingericht. Verder zou de afrekenbaarheid moeten gaan over maatschappelijk impact; over de geleverde bijdrage aan een maatschappelijke uitdaging en de creatie van publieke meerwaarde, en, niet in het minst, hoe waardevol stakeholders dit vinden.
Een ander punt dat met financiering te maken heeft, is dat rijksoverheden veelal niet denken in het zetten van kleine stapjes en het uitzetten van dito bedragen. Het is vanuit departementaal perspectief efficiënter grote sommen geld weg te zetten. Minder geloof en ervaring is er met het investeren van overheidsgeld in projecten die met die ondersteuning kleine stappen proberen te zetten, die van overheidswege gevolgd worden en afhankelijk van de uitkomst vervolggeld krijgen voor het maken van een volgend stapje. Van nature vraagt sociale innovatie eerder om deze stapsgewijze benadering, die nog minder goed  past in  het huidige instrumentarium.

Knellende regelgeving
Een aantal ambtenaren benadrukt dat het ondersteunen van sociale innovatie niet zozeer gaat om het vrijmaken van financiële middelen. Initiatieven moeten niet afhankelijk worden van staatssteun. Steun in de vorm van aandacht en tijd van rijksambtenaren is wellicht belangrijker. Zo kan hulp geboden worden voor het omzeilen of doorbreken van knellende regelgeving. Ook kunnen waardevolle initiatieven toegang krijgen tot het netwerk van de ambtenaren. Dergelijke ‘proceshulp’ is belangrijk bij het doorstarten, verder ontwikkelen en levensvatbaar maken van initiatieven. De afgelopen jaren is er meer ruimte gekomen om dergelijk maatwerk te bieden. Zo adopteerden sommige secretaris-generaals wenselijke projecten en zijn Green Deals in het leven geroepen om duurzame initiatieven te ondersteunen.
Wel roept dit direct de vraag op welke initiatieven dergelijke steun verdienen. En hoe zit het dan met het concurrentiebeding? Transparantie met betrekking tot welke initiatieven voorrang krijgen, is daarom belangrijk. Onder de gesprekpartners is geen consensus over welk type initiatief steun verdient. De een pleit voor het oppakken van maatschappelijke uitdagingen die niet kunnen worden opgepakt door betrokken of nieuwe partijen. Terwijl een ander vindt dat het vooral om radicaal vernieuwende oplossingsrichtingen moet gaan. In elk geval moeten keuzes gemaakt worden omdat een sociale innovatie veel tijdsinvestering vraagt en het Rijk dit maar beperkt kan bieden. Tijd gaat zitten in het opbouwen van onderling vertrouwen en het leren begrijpen van elkaars taal en denken – zaken die cruciaal zijn om samen stappen te kunnen zetten.

Verschillende rollen
De overheid vervult meerdere rollen die sociale innovatie kunnen aanjagen maar ook remmen. Ambtenaren die vanuit een participerende en/of netwerkende rol in contact komen met wenselijke initiatieven zullen deze aanmoedigen¹. Echter, de overheid laat een ander gezicht zien in de rol van bijvoorbeeld handhaver of ordebewaker. De overheid moet deze verschillende rollen vervullen. Om deze verschillende rollen niet teveel te laten conflicteren is interne communicatie cruciaal. Het programma ‘Samen in beleid’ zorgt voor bewustwording onder ambtenaren dat verschillende rollen bestaan en dat wrijving hiertussen onderdeel is van hun werk.
Rijksambtenaren zijn aan het veranderen. Twintig jaar geleden waren de participerende en/of netwerkende ambtenaren de uitzondering maar nu begint dit meer gangbaar te worden.  Het blijkt echter dat ’niet iedereen altijd even enthousiast is over de ‘ambtenaar 2.0’, de ‘publieke pionier’, die netwerkend door het arbeidzame leven gaat en meer tijd en energie steekt in beleidsuitvoering dan beleidsbepaling en aansturing. Enerzijds bestaat de reactie dat het om ‘hobbyprojectjes’ zou gaan, anderzijds wordt zeker het belang ingezien van externe netwerken, maatschappelijke sensitiviteit en de kunde om maatschappelijke betrokkenheid te organiseren.
Hier wordt bij aangetekend dat voordat de Rijksoverheid naar buiten treedt ze beter moet weten en uitdragen wat ze precies wil. Erbij zitten om ‘even te luisteren’ of ‘omdat het dossier in je portefeuille zit’ is onvoldoende. En als het belang wel duidelijk(er) is, is het vervolgens weer zaak dit los te kunnen laten in het proces van sociale innovatie waarbij iedere partner zijn belang en passie heeft en ze elkaar nodig hebben om de innovatie te doen slagen.

Tot slot
De rondvraag bij een aantal ambtenaren van het ministerie van EZK en LNV wat ze onder sociale innovatie verstaan en wat er de betekenis van is in hun alledaagse beleidspraktijk, leert dat een sociaal-innovatieve overheid een streefbeeld is dat voet aan Nederlandse grond heeft gezet. Behalve animo ten gunste van een responsieve en participatieve overheid die de maatschappelijke opgave centraal stelt en de maatschappelijke energie zoekt, zijn er tijdens de gesprekken financiële, organisatorische en werkculturele aspecten aan bod gekomen die momenteel nog meer obstakels op de weg dan wegbereiders zijn. Desondanks kijken de meeste gespreksgenoten positief naar de toekomst. Er lijkt meer ruimte te ontstaan om mensen bij elkaar te brengen die elkaar normaal niet ontmoeten en om onverwachte nieuwe initiatieven te bedenken en te ontwikkelen. Een indicatie hiervan is te vinden in de recente  keuze voor een ministerie van Economische Zaken en Klimaat dat voor het klimaatbeleid net zo hard inzet op betrokkenheid en deelname van de kant van overheden als (sociale) ondernemers, maatschappelijke organisaties en  burgerinitiatieven.

Footnote

• [1] M. van der Steen, J. Scherpenisse, M. Hajer, O-J. van Gerwen & S. Kruitwagen (2014). Leren door doen: Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Planbureau voor de Leefomgeving.
• [2]EZ (2015). Kamerbrief Reactie op de AWTI rapporten ‘Diensten Waarderen’ en ‘De kracht van sociale innovatie’. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, 13 juli.
• [3] AWT (2014). De kracht van sociale innovatie. Den Haag: Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid.