Deltacommissaris Wim Kuijken

Regeringscommissarissen in de afgelopen 5 jaar

Een verkenning, deel 2

De kracht van een regeringscommissaris zit in het feit dat het een uitzonderlijke organisatievorm is. De instelling is altijd ‘bijzonder’ en geeft aan hoe belangrijk het thema wordt gevonden waarvoor hij verantwoordelijk is. Een regeringscommissaris kan dus strategisch ingezet worden om een (maatschappelijke) opgave aan te pakken. Dat blijkt uit deel 2 van dit tweeluik over regeringscommissarissen (voor deel 1 klik hier.

In 2015 bestonden er vijf regeringscommissarissen met uiteenlopende onderwerpen, taken en bevoegdheden, namelijk voor de algemene wet bestuursrecht, delta, de digitale overheid, digitalisering van het strafvorderingsproces en de aardbevingsproblematiek in Groningen.
Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen regeringscommissarissen die een specialistische opdracht hebben en regeringscommissarissen met een opdracht van meer bestuurlijke aard.

Specialistische opdracht
Het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) had van 2013 tot 2016 twee regeringscommissarissen onder zijn hoede: Michiel Scheltema voor de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb)[10] en Fred Hammerstein voor de digitalisering van het strafvorderingsproces. Beide regeringscommissarissen zijn uitgekozen op grond van hun juridische expertise. Een belangrijke reden voor de keuze voor een regeringscommissaris is het feit dat deze de bewindspersoon mag ondersteunen in het parlement.[11] Met name als het gaat om complexe, technische wetten is dit gewenst. Interessant hierin is dat nergens in het Reglement van Orde van de Tweede of Eerste Kamer is vastgelegd dat die mogelijkheid behouden is voor regeringscommissarissen. Er wordt gesproken over ‘personen’ in artikel 55 lid 2 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.
Behalve hun inhoudelijk expertise, beschikten beide regeringscommissarissen over een groot netwerk. Binnen dat netwerk genoten zij aanzien, wat de wetgevingstrajecten vermoedelijk geholpen heeft. Beide regeringscommissarissen werden ondersteund door een (deels ambtelijke) werkgroep. Door hun netwerk werden voornemens makkelijker gedeeld en beoordeeld door vakgenoten. Op die manier had een akkoord van een van de twee regeringscommissarissen een legitimerende werking.

Bestuurlijke opdracht
Op dit moment zijn er twee figuren die te relateren zijn aan de term ‘regeringscommissaris’: de Deltacommissaris (Wim Kuijken) en de Digicommissaris (Bas Eenhoorn). Daarnaast is er een derde figuur die in opzet zeer lijkt op de Deltacommissaris, maar ‘Nationaal coördinator’ Groningen (verder: NCG) heet (Hans Alders) in lijn met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid die we al kenden.
Alle drie de regeringscommissarissen hebben de opdracht gekregen een beleidsprobleem aan te pakken. Er is gekozen voor een regeringscommissaris, omdat een akkoord, zbo of onderdeel van een departement onvoldoende geschikt werden geacht als instrument om een beleidsdoel te realiseren. Een regeringscommissaris, zo was de gedachtegang, kan vanwege zijn bestuurlijke ervaring de juiste personen of partijen activeren en motiveren. In alle gevallen heeft de regeringscommissaris tot doel om een werkplan te maken en uit te voeren. Omdat sommige onderwerpen van zodanig belang worden geacht, zijn de regeringscommissarissen voor kabinetsoverstijgende termijnen benoemd. Zo is de Deltacommissaris voor zeven jaar benoemd.[12]
Ook moeten alle drie de regeringscommissarissen interbestuurlijk handelen. De digitale overheid betreft immers ook gemeenten, wat betreft water spelen allerlei overheden en belangenorganisaties een rol en in Groningen moet er een brug geslagen worden tussen provincie en gemeenten en de rijksoverheid.

Succesfactoren
Een aantal factoren speelt een rol in het succes van regeringscommissarissen.

  • Persoonlijke invulling
    Veel van de regeringscommissarissen zijn oud-topfunctionarissen, waardoor zij het klappen van de zweep kennen. De ervaring die zij in hun voorgaande functies hebben opgedaan met bestuur en beleid zijn onmisbaar voor de functie van regeringscommissaris.
    Wim Kuijken, de huidige Deltacommissaris, is al langer werkzaam binnen het thema ‘water’. Zo is hij Directeur-Generaal geweest op het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Via die functie kent hij het netwerk en de verschillende stakeholders die een rol spelen. Bovendien heeft hij een uitgebreide carrière als bestuurder en dat niet alleen bij de Rijksoverheid. Hij is ook gemeentesecretaris van Den Haag geweest. Dat maakt dat hij interbestuurlijke gevoeligheden gemakkelijk herkent of kan voorzien. Iemand als Kuijken heeft op basis van zijn ervaring, netwerk en gezag dus een voorsprong.
    Bas Eenhoorn, Digicommissaris, is ook een bestuurder, maar niet geheel vergelijkbaar met Wim Kuijken. Eenhoorn is van tal van gemeenten burgermeester of waarnemend burgemeester geweest. Hij kent de interbestuurlijke relaties dus goed. Bovendien heeft hij middels de functie als partijvoorzitter van de VVD ook daar een groot netwerk ontwikkeld.
    Hans Alders is evenals de vorige twee mannen een ervaren politicus en bestuurder. Hij is parlementariër en minister geweest namens de Partij van de Arbeid en heeft vele bestuursfuncties vervuld bij onder andere ProRail en de Taskforce Biodiversiteit en Natuurlijk Hulpbronnen. Wat voornamelijk voor hem pleit als Nationaal Coördinator in Groningen is zijn betrokkenheid bij die provincie. Hij is elf jaar Commissaris van de Koningin geweest en heeft hij in de Raad van Bestuur van het UMC Groningen deelgenomen. Daarnaast heeft hij inhoudelijke kennis door zijn functie bij de GasUnie en zijn ervaring als minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.
    Scheltema geniet in het gehele Awb-netwerk groot respect. Zijn deskundigheid en bekwaamheid op het gebied van de Awb is onbetwist. Bovendien kent hij iedereen in het netwerk: zowel in het Haagse als in de wetenschappelijke wereld. Ook in het geval van Hammerstein bestaat er geen twijfel over zijn kennis en kunde op het gebied van het burgerlijk procesrecht. Beiden genieten groot gezag op hun eigen gebieden.
  • Budget
    Geld wordt over het algemeen ook gezien als een belangrijke succesfactor. Immers, met een budget is het makkelijker capaciteit te creëren en bijeenkomsten te financieren. De Deltacommissaris en NCG beschikken over een budget wat hen de ruimte geeft om zelfstandig zaken te kunnen regelen en bekostigen. De Digicommissaris heeft dat niet, terwijl zijn doel was om de financiën betreffende de digitale overheid rond te krijgen. Hij kreeg de opdracht om de financiën op orde te krijgen via alle verschillende bestuurlijke overleggen.
    Voor regeringscommissarissen met een specialistische opdracht is geld geen factor. Zij hebben geen eigen ondersteunend bureau, noch hebben zij financiële middelen nodig om het wetgevingstraject te leiden.
  • Thema
    Het thema waarop een regeringscommissaris werkzaam is, kan ook bijdragen aan het succes dat hij heeft. Het thema ‘water’ bijvoorbeeld is weinig controversieel: niemand wil dat de dijken breken. Er spelen weinig tegenstrijdige politieke belangen en iedereen is bereid er geld voor vrij te maken. Ook de problematiek in Groningen spreekt tot de verbeelding. De beelden van gescheurde of zelfs ingestorte huizen toont de urgentie van een aanpak aan. De digitale overheid daarentegen spreekt maar weinig tot de verbeelding. Hoewel iedereen er last van kan ondervinden als DigiD niet functioneert, is het geen zichtbaar thema.

Tot slot
Uit bovenstaande verkenning blijkt het onderscheid tussen regeringscommissarissen met een specialistische en met een bestuurlijke opdracht zinvol. Op een aantal punten verschillen ze, maar succesfactoren als persoonlijke invulling en thema tonen desondanks overlap.
De kracht van een regeringscommissaris zit in het feit dat het een uitzonderlijke organisatievorm is. De instelling is altijd ‘bijzonder’ en geeft aan hoe belangrijk het thema wordt gevonden waarvoor hij verantwoordelijk is. Een regeringscommissaris kan dus inderdaad strategisch ingezet worden om een (maatschappelijke) opgave aan te pakken.
Hoewel de omschreven beweegredenen begrijpelijk zijn, rijst toch de vraag of deze oplossing het meest eigentijds is. Past het in een netwerksamenleving niet beter om akkoorden te sluiten of interbestuurlijke banden op ambtelijk niveau aan te halen in plaats van het installeren van een figuur dat losstaat van alle bekende grenzen? Sommige regeringscommissarissen zijn ambtenaar onder ministeriële verantwoordelijkheid, maar zijn buiten de hiërarchische lijn geplaatst. Is dit dan toch niet een ouderwetse hiërarchische oplossing voor een horizontaal probleem dat eigenlijk een cultuuromslag, of oplossing in de werkcultuur, vergt? Nader onderzoek hiernaar zou waardevol kunnen zijn.

Footnotes

  • [1] Meer over de geschiedenis van regeringscommissaris Scheltema in:
    N. Verheij, “’The making of’ de Awb’ NTB, 2004, 5, 151.
  • [2] Reglement van Orde Tweede Kamer artikel 55 en 87 en Grondwet artikel 69 lid 3.
  • [3] Meer over de geschiedenis van de Deltacommissaris in:
  • NSOB, De deltacommissaris. Een kroniek van de instelling van een regeringscommissaris voor de Nederlandse delta, (2013) <http://www.nsob.nl/wp-content/uploads/2015/08/W-NSOB_Deltacommissaris-totaal-DEFweb.pdf>.

 

 

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Sanne Riezebos
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.