Inkomsten van gemeenten: wel Zwitsers, geen geld?

Gemeenten zijn voor hun inkomsten sterk afhankelijk van het rijk. Zij hebben in de afgelopen 20 jaar veel taken erbij gekregen, maar hun financiële ruimte is hetzelfde gebleven. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) wil deze situatie ter discussie stellen en schetst een nieuwe denkrichting voor de bekostiging van gemeentelijke taken. Als de landelijke politiek de lokale democratie écht wil versterken, dan hoort daar minder financiële afhankelijkheid van het rijk bij.

Het ver-van-mijn-bed-onderwerp ‘gemeentefinanciën’ is nog nooit zo vaak in het nieuws geweest als de afgelopen jaren. Ga maar na: gemeenten ervaren grote schommelingen in het geld dat ze van het rijk krijgen; de politiek onderhoudt een knipperlichtrelatie met het al dan niet vergroten van het gemeentelijk belastinggebied; er zijn verschillende gradaties van verontwaardiging in de Kamer als gemeenten te weinig of juist te veel geld overhouden aan hun nieuwe taken in het sociaal domein; er is veel gedoe over de herverdeling van het gemeentefonds. Over dat laatste onderwerp is de raad al eerder kritisch geweest.

‘Gemeenten gaan nauwelijks zelf over het geld’

Mede hierom heeft de Tweede Kamer de minister van BZK opgeroepen om de grondslagen van het gemeentefonds te herzien, de belangrijkste inkomstenbron van gemeenten. De Raad voor de financiële verhoudingen wil echter verder kijken dan het gemeentefonds alleen, want de grote afhankelijkheid van het rijk via dit fonds is nou juist het probleem. De Raad wil met zijn discussiestuk Wel Zwitsers, geen geld? het debat hierover starten.

Afhankelijk
Er zijn veel taken van het rijk naar gemeenten overgegaan in de loop der jaren. Het gaat niet alleen om de decentralisaties van 2015, maar ook om taakoverhevelingen die verder in het verleden liggen. Denk aan voorzieningen voor gehandicapten, huishoudelijke hulp en werktoeleiding. De redenen om dit te doen zijn legitiem: door besluiten die burgers in de persoonlijke levenssfeer raken dichter bij hen te leggen, kan er beter maatwerk worden verricht. Zo kunnen ze voor minder geld beter geholpen worden, is de theorie. En dit geldt al veel langer voor taken zoals basisonderwijs, peuterspeelzaalwerk, groenonderhoud, vuilophaal en onderhoud van lokale wegen.
De gemeenteraad mag dus bepalen hoe de zorg voor burgers en hun directe leefomgeving ingericht wordt. Een belangrijk instrument ontbreekt echter: gemeenten gaan nauwelijks zelf over het geld dat ze daarvoor mogen ophalen! Ze kunnen dus niet de kosten en baten tegen elkaar afwegen, omdat de inkomsten voor een groot deel vastliggen. Gemeenten zijn financieel immers voor bijna 60 procent direct afhankelijk van het rijk, zie Figuur 1.

Figuur 1: Gemeenten sterk afhankelijk van rijksuitkeringen

image002Bron: Rijksbegroting 2016 Gemeentefonds

In plaats daarvan int het rijk het leeuwendeel van het belastinggeld. Vervolgens wordt dit ‘hoog over’ herverdeeld via de ingewikkelde verdeelsleutel van het gemeentefonds. Als gevolg hiervan nemen gemeenten 26 procent van de overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl ze slechts 3,5 procent van de belastingen en heffingen ophalen (zie Figuur 2). Dit is een grote disbalans, meer dan bij provincies en waterschappen. Ondertussen heeft de inwoner bij dit alles zelf geen invloed op het bedrag dat zijn gemeente nou eigenlijk van zijn belastinggeld krijgt.

Figuur 2: Disbalans in inkomsten en uitgaven van gemeenten

image003Bron: COELO, CBS

Deze afhankelijkheid en disbalans plaatst gemeenteraden in een lastige positie: als gemeenten meer geld nodig blijken te hebben dan ze van het rijk krijgen, moeten ze de OZB flink verhogen[1]. Bovendien is er de paradox dat de minister van Financiën met een overschot complimenten krijgt, maar dat een wethouder met dergelijk nieuws juist een probleem heeft. Hij heeft dan immers teveel OZB geheven! Dus wat gemeenten ook doen, zij kunnen het niet snel goed doen voor de gemeentelijke belastingbetaler. Dit zet druk op de lokale democratie: zij heeft veel verantwoordelijkheden gekregen, maar slechts beperkte financiële sturingsinstrumenten. Voor een daadwerkelijke versterking van de lokale democratie vindt de raad dat het afwegen van kosten en baten dus veel meer in één hand moeten liggen: die van de gemeenteraad.
Er is een historische reden voor deze afhankelijkheid van het rijk: deze is gegroeid in een tijd dat gemeenten een kleiner en uniform takenpakket hadden, in een tijd waarin het bestuurlijk uitgangspunt van gelijkwaardigheid zwaar woog. Om een hoog en uniform voorzieningenniveau te borgen, was een grote herverdeling via het rijk de gemakkelijkste manier.
De tijden zijn echter veranderd: het geld klotst niet meer tegen de plinten, demografisch en economisch lopen stad en land steeds verder uiteen, burgers willen meer invloed op hun directe omgeving en op zaken die hun na staan. Verder is de mobiliteit fors toegenomen en zijn mensen vanwege internet veel minder fysiek gebonden. Wellicht is het streven naar gelijkheid niet meer voor alle terreinen nog van toepassing.

Trapliften en lantaarnpalen
De raad stelt als denkrichting voor om onderscheid te maken in sociale taken (met een individueel karakter) en fysieke taken (met een groepskarakter). Populair gezegd: trapliften worden anders beleefd dan lantaarnpalen. Voor trapliften wordt maatschappelijk meer uniformiteit gewenst dan voor lantaarnpalen. Dat betekent echter niet alleen iets voor de verdeling van het geld, maar ook voor de verhouding tussen Rijk en gemeenten! Voor de sociale taken zou het fonds dan zijn huidige rol van collectieve herverdeling en bekostiging kunnen houden. Voor fysieke taken geldt echter dat deze vooral een lokaal of regionaal bereik hebben, waar iedereen gebruik van kan maken. Dan ligt het voor de hand dat eigen belastingen veel belangrijker moeten worden dan nu. Zie het als een soort contributie van de inwoners van gemeenten aan hun eigen voorzieningen. Hiervoor is veel minder Rijksgeld nodig.

De Raad legt in bovenstaand discussiestuk Wel Zwitsers, geen geld? denkrichtingen voor, die hij bespreekt in gesprekken en rondetafelconferenties. Verder staat hij open voor bijdragen (rob-rfv@rob-rfv.nl). Op grond van alle bijdragen zal hij zijn standpunt bepalen. Het advies zal hij uitbrengen voor regering en parlement, naar verwachting in november 2016.

[1] Omdat de OZB nog geen 10 procent  bedraagt van de totale inkomsten, zou een tekort van bijvoorbeeld 1 procent op de totale begroting gedekt moeten worden door een tariefsverhoging van de OZB van maar liefst 10 procent.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Bart Leurs
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.