Ervaringen in het verlenen van stadsrechten kunnen volgens historicus Boudewijn Steur behulpzaam zijn bij het huidige denken over differentiatie in het Nederlandse openbaar bestuur. Differentiatie is logisch tegen de achtergrond van verscheidenheid in maatschappelijke opgaven binnen Nederland, waarbij afspraken over differentiatie een uitkomst kunnen zijn van een dialoog tussen de betrokken overheidslagen.
Al enige decennia wordt er binnen het openbaar bestuur gepleit voor meer differentiatie[1]. Burgemeester Van Gijzel van Eindhoven verwoordde het als volgt: ‘Het is bijna niet meer te begrijpen dat de gemeente Ameland met 3.500 inwoners dezelfde wettelijke taken en bevoegdheden heeft als Rotterdam of Den Haag, met samen meer dan een miljoen inwoners.’
De gedachte achter differentiatie is eenvoudig. De maatschappelijke problemen zijn niet overal in Nederland hetzelfde. Zo concentreren zich in stedelijke gemeenten bepaalde maatschappelijke problemen, terwijl deze zelfde problemen slechts in beperkte mate voorkomen in landelijk gebieden. In dat licht is het veel effectiever om bepaalde verantwoordelijkheden en taken te beleggen bij een centrumgemeente, zoals de vrouwenopvang.
De noodzaak tot verdere differentiatie binnen het openbaar bestuur wordt breed gedragen, maar de vraag is vooral hoe ver wij daar in gaan en op welke wijze wij deze differentiatie vormgeven. Ik denk dat wij voor de beantwoording van deze vraag eens moeten kijken naar de ervaringen met de Middeleeuwse stadsrechten.
Brugge
Laten we even teruggaan in de tijd. Op 5 januari 1515 werd Karel V door de Staten-Generaal meerderjarig verklaard, waardoor hij het bewind van de Bourgondische erflanden op zich kon nemen. Na zijn aantreden begon zijn (lange) rondreis langs zijn nieuwe landsheerlijkheden. Daarbij vonden in diverse steden de zogenaamde Blijde Inkomste plaats, waarbij de nieuwe vorst door zijn onderdanen werd erkend [2]. In ruil voor deze erkenning bevestigde de nieuwe vorst de verleende stadsrechten en kon hij deze ook uitbreiden. Het was de steden er dus aan gelegen om de vorst gunstig te stemmen en daarvoor trokken zij alle registers open. Dat bleek bij de Blijde Inkomste van Karel V te Brugge op 18 april 1515. Brugge was in de nadagen van zijn economische hoogtepunt en dat werd gevoeld. Langzaam maar zeker verplaatste het economisch zwaartepunt zich in Vlaanderen van Brugge naar Gent en Antwerpen. De Bruggenaren grepen de Blijde Inkomste van Karel aan om meer stadsrechten te krijgen, zodat zij de concurrentie konden aangaan met de andere twee Vlaamse steden. Die rechten bestonden er vooral uit maatregelen te kunnen treffen tegen de verzanding van het Zwin, de belangrijkste waterroute naar de Noordzee. Zij vleiden de nieuwe vorst met een prachtige optocht door de stad, waar in diverse tableaux vivant werd verteld hoe Brugge – via het verkrijgen van een aantal privileges van de vorst – economisch sterk was geworden. Continu werd daarbij de relatie gelegd naar het profijt dat de vorst hiervan zou hebben, omdat hij daardoor extra inkomsten verkreeg. Als ik het bovenstaande zou vertalen naar de hedendaagse situatie, zou ik zeggen dat de gemeente bij de rijksoverheid zou polsen of het extra bevoegdheden en middelen kon verkrijgen om de specifieke economische opgaven van het gebied te lijf te gaan, waarbij de gemeente wees op het grote economische belang van het gebied voor de totale economie van het land.
Lessen
Naar mijn mening zijn er twee interessante noties uit de ervaringen met de stadsrechten te destilleren voor het denken over differentiatie. De eerste is dat niet iedere stad dezelfde rechten kreeg, de tweede is dat de verlening van de desbetreffende rechten vaak in een dialoog tussen het centrale en het decentrale gezag plaatsvond.
Als eerste de verscheidenheid in stadsrechten. Uit het voorbeeld van de Blijde Inkomste in Brugge wordt duidelijk dat Karel V werd gevraagd Brugge de rechten te verlenen die het nodig had de specifieke vraagstukken van de stad te kunnen oplossen. Zonder die rechten – wij zouden tegenwoordig zeggen: verantwoordelijkheden en bevoegdheden – was het voor de stad niet mogelijk om te handelen, althans niet zonder de vorst te beledigen. Feitelijk betekende deze handelingswijze dat er per stad een contract werd gesloten van rechten en plichten, die op gezette tijden werd herzien – een city deal, zo je wil. De vorst had de mogelijkheid om per stad te beslissen welke rechten zij wel of niet kreeg. Hierdoor was de praktijk dat er (grote) verschillen bestonden tussen de rechten van bepaalde steden.
Begrijp mij niet verkeerd, er waren wel degelijk rechten die wij overal aantreffen, zoals het (bestuursorganisatorische) keurrecht (het recht om zelf verordeningen vast te stellen). Daarentegen hadden lang niet alle steden het felbegeerde (economische) stapelrecht, oftewel het recht dat goederen die langs een stad werden vervoerd daar eerst te koop aangeboden moesten worden. Dit gaf een enorme impuls aan de economische ontwikkeling van bepaalde steden. De vorst was zich terdege bewust bij het verlenen van bepaalde rechten wat de consequenties daarvan zou zijn [3].
City deals
Als tweede de dialoog tussen vorst en stad. Hoewel de vorst uiteindelijk besloot of hij een stad bepaalde rechten verleende, was de praktijk dat het vaak de steden waren die bij de vorsten aangaven welke behoefte aan nieuwe rechten bestond. Deze behoefte ontstond vaak als gevolg van nieuwe ontwikkelingen, zoals dat bijvoorbeeld ook in Brugge het geval was in 1515. Op basis van deze behoeften traden vorst en stad met elkaar in overleg onder welke voorwaarden een stad een nieuw recht verwierf.
Deze praktijk is enigszins vergelijkbaar met de ervaringen met city deals in het Verenigd Koninkrijk en in Nederland op dit moment. In het kader van de Agenda Stad heeft de rijksoverheid aan steden gevraagd met voorstellen te komen wat zij nodig hebben om te komen tot het oplossen van specifieke maatschappelijke opgaven. Op basis van deze voorstellen gaat het rijk gezamenlijk met deze gemeenten aan de slag om te komen tot pakketten van maatregelen. Neem Eindhoven: burgemeester Van Gijzel pleitte op 9 september 2015 in de Tweede Kamer, dat het voor Eindhoven ‘de hoogste prioriteit is om het voorzieningenniveau en de stedelijke kwaliteit aan te laten sluiten bij de economische positie van de regio.’ Het is nu aan het rijk en de regio Eindhoven om te komen tot een pakket van maatregelen om hiertoe te komen. Deze dialoog tussen rijk en gemeenten vond in de Middeleeuwen – vaak op initiatief van de stad – systematischer dan tegenwoordig plaats om te komen tot op maat gemaakte oplossingen.
Ik denk dat de ervaringen van het verlenen van stadsrechten behulpzaam kunnen zijn in het huidige denken over differentiatie in het Nederlandse openbaar bestuur. Differentiatie is logisch tegen de achtergrond van verscheidenheid in maatschappelijke opgaven binnen Nederland, waarbij afspraken over differentiatie een uitkomst kunnen zijn van een dialoog tussen de betrokken overheidslagen.
Boudewijn Steur is werkzaam al strategisch adviseur bij het ministerie van BZK maar schrijft voor platform O op persoonlijke titel.
