Op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bracht de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) advies uit over de rol, positie en aanstellingswijze van de burgemeester. De Raad vindt dat bij de discussie hierover het moment is aangebroken om knopen door te hakken, waarbij de Raad adviseert: begin niet bij het eind, maar bij het begin.
Het advies van de Raad bevat een aantal stappen om de discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester te structureren en deze in samenhang te zien met diens rol en positie in elk model. Hoofdboodschap aan de wetgever is: begin bij het begin. Een andere aanstellingswijze van de burgemeester betekent een fundamentele wijziging van rol en positie van de burgemeester en daarmee van de lokale politieke verhoudingen. Met name een rechtstreekse verkiezing door de inwoners verandert hierin veel. Vanwege de fundamentele aspecten is het van doorslaggevend belang om de keuzen in goede volgorde te maken en stap voor stap af te wegen.
Een korte versie van een lange geschiedenis
De functie van burgemeester kent een lange geschiedenis. In 1284 kwamen al burgemeesters voor in de stad Dordrecht. Later komen we ze ook tegen in andere steden. De toenmalige burgemeesters hadden een groot aandeel in het stedelijk bestuur. Maar ze laten zich moeilijk vergelijken met de burgemeesters van tegenwoordig. Niet alleen had een stad vaak twee, drie of zelfs vier burgemeesters. Het was ook een onbezoldigde functie, met vrijstelling van lasten en emolumenten.
Geervliet is een plaatsje in het Zuid-Hollandse Putten. Al in 1381 kent de heer van Gaasbeek, Putten en Strijen stadsrechten toe aan Geervliet. Rond 1800 wonen er ongeveer 460 mensen. Het is 1 september 1801 als Jan Dirk Preuijt in Geervliet wordt geboren. Op zijn 22e wordt hij er burgemeester. Naast het ambt van borgomaster houdt hij als ambtenaar van de burgerlijke stand de bevolkingsregisters bij. Dat zijn niet zijn enige taken. We weten dat hij ook optreedt als veilingmeester om essen en wilgenhakhout in een bos aan de Oudeweg onder Heenvliet te veilen. Ook verkoopt hij als lasthebber van derden de nog ingesneden en ongemaaide te velde staande blokken koren en andere tienden. Daarnaast heeft hij tijd genoeg om op te treden als executeur van de uiterste wil van Hendrik de Vos, in leven rentenier. Overigens, behalve burgemeester (en dijkgraaf, en lid van de Provinciale Staten) is Jan Dirk Preuijt bovenal een succesvol rundveefokker die geregeld prijzen wint. Het Rijksmuseum heeft in zijn collectie een zilveren theeservies, aangevuld met koffiepot en komfoor met medailles voor het fokken van rundvee. Geschonken aan Preuijt, waarschijnlijk in 1873, toen hij een halve eeuw burgemeester was van de Geervliet. Op 14 september 1887 overlijdt Jan Dirk, volgens de overlevering was hij meer dan 60 jaar burgemeester.
Het Geervliet van Jan Dirk Preuijt is niet meer. Sinds het midden van de 19e eeuw is de positie van de burgemeester in het openbaar bestuur formeel juridisch geregeld in de Grondwet en de Gemeentewet. Ondanks alle wijzigingen die sindsdien zijn doorgevoerd, is de formele en juridische basis onveranderd gebleven. Daar kan nu verandering in komen.
Deconstitutionalisering
In september 2013 nam de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel van het (toenmalige) D66-Tweede Kamerlid Schouw aan, waarin wordt voorgesteld de Kroonbenoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning te deconstitutionaliseren. Het betrof een voorstel in eerste lezing. Tegen stemden alleen de fracties van SGP en ChristenUnie. Het voorstel is op 21 april 2015 plenair behandeld in de Eerste Kamer en op 28 april met 48 stemmen voor aangenomen. Daarmee is de eerste lezing afgerond.
Hoewel de deconstitutionalisering in eerste lezing is aangenomen, biedt dat nog geen garantie dat dit ook in tweede lezing gebeurt. Want over hoe het na de deconstitutionalisering moet, verschillen de politieke opvattingen. En die kunnen van invloed zijn op de tweede lezing die bovendien een tweederde meerderheid in beide Kamers nodig heeft. Voor de minister van BZK is het lopen op eieren. Zodra hij zelf positie kiest gaat het debat daarover, met als risico dat het moeilijker wordt een meerderheid te vinden voor de tweede lezing. Aan de andere kant: wanneer het parlement over een zó belangrijk voorstel beslist, ligt het voor de hand dat er ook over het vervolg wordt nagedacht.
Advies: begin bij het begin
De Raad constateert dat de discussie over de aanstellingswijze van de burgemeesters draait om het al of niet gewenste eindbeeld: een rechtstreeks door de inwoners, dan wel de gemeenteraad gekozen burgemeester. Die moet er nu eindelijk eens komen, zeggen voorstanders, want de burgers willen het en we lopen achter bij vrijwel alle andere landen. Die moet er niet komen, zeggen tegenstanders, want dan gooien we al het mooie van de huidige manier van werken weg. Zowel voor- als tegenstanders redeneren vanuit dit al of niet gewenste eindbeeld en zoeken daar argumenten bij. De Raad erkent dat hier veel over te zeggen valt, maar constateert tegelijkertijd dat de discussie hierdoor muurvast zit.
De Raad heeft de adviesaanvraag van minister Plasterk van BZK beantwoord met een pleidooi dat in de discussie over de rol, positie en aanstellingswijze van de burgemeester de logische volgorde der dingen in acht wordt genomen. Geharnaste voor- en tegenstanders van de onderscheiden aanstellingswijzen zijn er voldoende. Een breed draagvlak voor een gezamenlijk gedragen analyse nog niet.
Politiek en bestuurlijk spoorboekje
Daarom heeft de Raad zijn advies bijna in de vorm van een politiek en bestuurlijk spoorboekje gegoten, in de hoop daarmee een bijdrage te leveren aan een ordentelijke afronding van dit langdurige proces. De Raad adviseert de volgende stappen:
Stap A: Wijzigen bestaand model
Ook bij de tweede lezing blijven de overwegingen om de aanstellingswijze van de burgemeester uit de Grondwet te halen van grote betekenis. De wetgever overweegt dan wederom of hij iets wil doen aan de aanstellingswijze van de burgemeester, neemt in overweging welke elementen dan een rol spelen en wat het effect is op de rol en positie van de eerste burger. De Raad denkt daarbij aan de democratische legitimiteit van de burgemeester, bestuurlijke onvolkomenheden en persoonlijke en personele kanten van het ambt.
Stap B: Verkiezing door de gemeenteraad
Als de wetgever de aanstellingswijze van de burgemeester wil beleggen op lokaal niveau, dan ligt verkiezing en benoeming door de gemeenteraad als eerste voor de hand. In feite is dit een bestendiging van de huidige situatie. De gemeenteraad kiest en benoemt de burgemeester, de commissaris van de Koning heeft in de fase van de kandidaatstelling een verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het verkiezingsproces en het toezicht op de integriteit (antecedenten) van de mogelijke kandidaten. Overigens is Kroonbenoeming in deze stap nog steeds denkbaar.
Stap C: Verkiezing door de inwoners
Als de wens is een stap verder te gaan, komt de mogelijkheid in beeld om de inwoners van een gemeente de burgemeester rechtstreeks te laten kiezen. Bij een rechtstreekse verkiezing doen de kandidaten op basis van een eigen programma mee aan de verkiezingen en verwerft de gekozen burgemeester een eigen mandaat van de kiezers. Naar mening van de Raad vereist dit model een fundamentele doordenking van het functioneren van de gehele lokale democratie. Wat betekent rechtstreekse verkiezing van de burgemeester voor het in de Grondwet omschreven ‘hoofdschap’ van de gemeenteraad? Wat zijn bevoegdheden over en weer? Wie kiest de wethouders? Als ervoor gekozen wordt deze stap te zetten, is aan te bevelen deze variant goed uit te werken en de consequenties daarvan vooraf publiekelijk te doordenken. Hoe dan ook, het gaat bij deze variant om meer dan de wijze van verkiezen alleen.
Stap D: De keuze aan de lokale democratie laten
Als de wetgever, bijvoorbeeld omdat dit zou passen in het concept van consequente decentralisatie, nóg een stap verder wil gaan, kan hij ook de gemeenteraad de mogelijkheid bieden om óf zelf de burgemeester te kiezen, dan wel een verkiezing door de inwoners te organiseren. Bij het zetten van deze stap moet van beide modellen (verkiezing door de gemeenteraad en verkiezing door de inwoners) zeer duidelijk zijn welke consequenties er aan vast zitten voor de positie van de burgemeester en de gemeenteraad.
Democratische vernieuwing: horizonbepaling
Bij elk model dat de wetgever kiest als de grondwetswijziging is aanvaard, zal sprake zijn van democratische vernieuwing. De Raad adviseert om door middel van een horizonbepaling in de wet, van bijvoorbeeld vijf jaar, ervaringen op te doen met de nieuwe vorm van aanstellen. En op grond van de evaluatie te bepalen of de wet aanpassing behoeft.
De nieuwe burgemeester van Geervliet
Geervliet is allang geen zelfstandige gemeente meer, maar onderdeel van Nissewaard. Wie weet wordt Nissewaard wel ooit de gemeente waar als eerste een burgemeester benoemd volgens de nieuwe aanstellingswijze.
