Het ministerie van BZK hanteert zeven beginselen van goed bestuur, maar die zijn lang niet bij elke ambtenaar bekend. Henk Bruning en Hans Stukart pleiten voor een leerprogramma over de zeven beginselen van goed bestuur. Dat leert ambtenaren om te gaan met morele dilemma’s en bereidt hen voor op deugdelijk bestuur rondom de complexe maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat.
Stel, u bent ambtenaar bij Rijkswaterstaat. U keurt een vergunning voor het storten van granuliet af; uw collega doet hetzelfde, maar u wordt overruled door het hoofdkantoor, omdat Rijkswaterstaat het bedrijf als één van de belangrijkste leveranciers voor de wegenbouw beschouwt. De wethouder van de gedupeerde gemeente West Maas en Waal voelt zich ‘machteloos’. Laat u het erbij zitten of luidt u de klok?
Vertwijfeling aan goed bestuur
Toestemming om af te wijken van de Europese normen voor het lozen van gifstoffen gaven Rijkswaterstaat en andere toezichthouders in 2019 ook aan Tata Steel, met als argument dat de norm voor het bedrijf niet haalbaar was. Een andere overheidsinspectie, de Inspectie van Leefomgeving en Transport (ILT) spant nu een rechtszaak aan tegen de provincie. Welke indruk, denkt u, maakt de overheid naar de bewoners van het belendende Wijk aan Zee?
‘Spreekt u als commissievoorzitter de minister aan op zijn onbehoorlijke houding, gedrag en verantwoordelijkheid?’
In 2018 berekende een ingenieur maritieme techniek de geluidshinder van vliegtuigen en corrigeerde de milieueffectrapportage MER van Lelystad Airport. De ambtenaren namen zijn berekeningen niet over. De staatssecretaris meende dat je zelf geen rekenmodel kan maken. De ingenieur werd letterlijk afgebluft, maar uiteindelijk gaf de staatssecretaris hem gelijk. Geeft het gedrag vertrouwen in de overheid en … gedraagt u zich ook wel eens zo?
In de Kamercommissie EZ & Klimaat van 7 oktober 2020 geeft minister Wiebes een nietszeggend en denigrerend antwoord op de vraag van een volksvertegenwoordiger over het subsidie van 660 miljoen euro aan Vattenfall en Microsoft voor het windmolenpark in Wieringermeer[1]. Spreekt u als commissievoorzitter de minister aan op zijn onbehoorlijke houding, gedrag en verantwoordelijkheid?
Verklaring van integriteit en goed bestuur
U heeft de ambtseed of belofte afgelegd. “Ik gedraag me zoals een goed ambtenaar betaamt, zorgvuldig, onkreukbaar en betrouwbaar en zal niets doen dat het aanzien van het ambt schaadt”. De gemeente Amsterdam heeft een eigen versie die onder meer stelt: “ik maak geen misbruik van de overheidsmacht. Ik beschaam het vertrouwen dat de burger in mij stelt niet”.
In 2009 stellen de minister en staatssecretaris van BZK de zeven beginselen van goed bestuur vast: openheid en integriteit, participatie, behoorlijke contacten met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit, zelfreinigend en lerend vermogen, en verantwoording.[2]
‘De beginselen van goed bestuur zijn gek genoeg niet algemeen bekend’
In de toelichting schrijven de beide bewindslieden: “Beginselen van de democratische rechtsstaat vormen in Nederland het kader van ons functioneren. Burgers en overheid geven er samen invulling aan. De overheid en de burgers kunnen niet zonder elkaar. In die wederkerigheid ontstaat de balans tussen rechten en plichten van overheid en burgers”. Opvallend is dat deze beginselen niet algemeen bekend zijn. Bestuurders en ambtenaren vinden het bovendien lastig om deze toe te passen.
Verbinding van theorie en praktijk
Uit professionele nieuwsgierigheid en maatschappelijke betrokkenheid onderzocht Henk Bruning de casus Schiphol/Lelystad Airport, onder leiding van Hans Alders, de Nederlandse toppolderaar. Na 10 jaar (sic!) crashte zijn tafel in 2019 zonder enig resultaat, maar wel met meer wantrouwen jegens de overheid. Minister Van Nieuwenhuizen van Infrastructuur & Waterstaat was geschokt en gaf aan zich in te spannen om het vertrouwen terug te winnen, zich realiserend dat dit niet zomaar hersteld is. Die inschatting was juist. Rond Schiphol en Lelystad Airport staan voor- en tegenstanders tegenover elkaar en dreigt het ministerie tussen hamer en aambeeld terecht te komen. Inmiddels heeft de minister, alsof er geen coronacrisis heerst, het concept Luchtvaartnota 2020-2050 gepubliceerd. Het overheersende beeld is dat Schiphol en de regionale luchthavens in 2050 800.000 vliegbewegingen aan kunnen. Voor 2020 is het aantal op 500.000 gemaximeerd. Kortom, dag en nacht gebulder over heel Nederland. Tegenstanders gaan uit van maximaal 400.000 vliegbewegingen en dan alleen overdag.
‘Soms lijkt het gedrag van topambtenaren willens en wetens de beginselen van goed bestuur te ondermijnen’
Het toepassen van de zeven beginselen van deugdelijk bestuur is rond de Alders-tafel niet goed gegaan[3]. Er is geen twijfel aan de integriteit van betrokkenen. Maar men was zich niet bewust van de beginselen, of heeft deze niet kunnen toepassen. Integriteit is niet als professionele competentie ingezet, of niet gestimuleerd door het topmanagement van de ministeries. Soms lijkt het gedrag van topambtenaren willens en wetens de beginselen te ondermijnen. Met als gevolg dat de minister nu het vertrouwen van burgers moet herstellen. De casus staat niet op zich. Op het afscheidscongres van Hans Alders concluderen de presidenten van de Raad voor Openbaar Bestuur, Raad van State en SER dat het poldermodel grenzen kent en vraagt om een model 2.0 op basis van kernwaarden.
Versterking van integriteit en goed bestuur
In Europa en Nederland staan we voor majeure en complexe maatschappelijke vraagstukken waarin de overheid de regie moet nemen: Corona, klimaat, voedselveiligheid, infrastructuur, energie, natuur en landbouw, volkshuisvesting, arbeidsmarkt, migratie. De onderwerpen rijgen zich aaneen. Na jaren van een steeds kleinere overheid groeit de roep om een sterke overheid. Om als overheid en burgers elkaar te ondersteunen, is een goede of deugdelijke overheid beslissend. Uit de voorbeelden blijkt dat dat nu nog lang niet het geval is. Beginselen van goed bestuur hebben eerst aandacht en oefening nodig om in de praktijk te brengen. Om een nieuwe rol te kunnen vervullen, zullen bestuurders en ambtenaren en al diegenen die met publiek belastinggeld hun onderneming drijven, zich moeten verbinden met de zeven beginselen van deugdelijk bestuur. Die binding maakt deel uit van het sociaal contract of, zoals de bewindslieden in 2009 aangaven, van “het kader waarin onze democratische rechtsstaat kan functioneren en burgers en overheid weten wat hun rechten en plichten zijn”.
Goed bestuur is topsport
In 2016 won Sanne Wevers olympisch goud op de evenwichtsbalk. Zij verklaarde van tevoren dat ze wist dat ze zou winnen. Waarom? Omdat zij bij de trainingen al had gemerkt dat zij de kunst onder de knie had. Die topsportmentaliteit zou bestuurders en ambtenaren ook sieren: “We hebben de beginselen onder de knie en dus werken wij als overheid met verantwoordelijke burgers aan een mooie en deugdelijke samenleving”. Lerend vermogen is een goed uitgangspunt om de kunst van het werken met beginselen te trainen en als bestuurders en ambtenaren eigen te maken. Het pleidooi is om binnen besturen en (semi-) ambtelijke organisaties een leerprogramma te starten om de zeven beginselen van goed bestuur in de vaak weerbarstige werkelijkheid als leidraad te nemen en te leren met morele dilemma’s om te gaan. Met deze leidraad kan de overheid verantwoording afleggen aan de burgers, ook in geval van impopulaire maatregelen. Kortom, dit leer- of trainingsprogramma is erop gericht om met de zeven beginselen van goed bestuur het begrip voor en vertrouwen van burgers en overheid in elkaar te versterken en als permanent ijkpunt te nemen.
‘Trainen, oefenen en reflecteren op de praktijk: dat is de opgave van bestuurders en ambtenaren’
Het huidige regeerakkoord 2017-2020 heeft als titel ‘Vertrouwen in de Toekomst’. Vind u dat dat is waargemaakt? Net als topsporters zich een slag in de rondte trainen om eremetaal te halen bij de komende Spelen, is dat ook de opgave van bestuurders en ambtenaren voor de komende vier jaar. Trainen, oefenen en op de praktijk (wedstrijd) reflecteren staan prominent op de agenda. Want, waar kunnen wij ons verbeteren om het beste bestuur te worden in Nederland?
Noten
[1] Uitzending televisieprogramma Zondag met Lubach 11 oktober 2020
[2] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.
[3] Beginselen van deugdelijk bestuur. Hoe de overheid het vertrouwen van burgers kan borgen. Bruning, H (2019) www.henkbruning.nl/boek
Het is duidelijk dat de overheid niet de belangen behartigt van de bevolking maar die van ‘het grote geld’. Niet Rijkswaterstaat maakt de dienst uit, maar een belangrijke leverancier voor de wegenbouw. De belangen van de inwoners van Wijk aan Zee genieten geen prioriteit, maar de belangen van Tata Steel.
De vermogens van de allerrijksten zijn weer enorm gestegen doordat de bedrijven, mede als gevolg van de coronacrisis, worden gevoed met tientallen miljarden aan rijkssteun. Het invoeren van een universeel basisinkomen (UBI) om te voldoen aan artikel 20, eerste lid, van de Grondwet “kommt nicht im Frage”.
Op zijn blogspot ‘Toegepaste Sociale Wetenschap’ bepleit professor Henk de Vos om niet de economische wetenschap maar de sociale wetenschap te gebruiken als leidraad voor het rijksbeleid. Mij dunkt dat daarmee de democratische rechtsstaat, vanaf de dwaalweg neoliberaal beleid, weer op het rechte pad zou kunnen terugkeren!
Bestuurders en ambtenaren van ministeries verbinden zich niet met de zeven beginstelen van deugdelijk bestuur, omdat integriteit volgens de schrijvers niet als professionele competentie wordt ingezet of niet wordt gestimuleerd door het topmanagement. Maar waarom gebeurt dat eigenlijk niet? Een antwoord op die vraag lijkt me cruciaal alvorens besturen en (semi-) ambtelijke organisaties te interesseren voor een leerprogramma om de zeven beginselen van goed bestuur als leidraad te nemen en te leren met morele dilemma’s om te gaan. Als de wil er eenmaal is om integriteit als professionele competentie in te zetten, ligt de weg (het leerprogramma) open.