Hoe ga je als overheid om met een complexe en langdurige crisis? Hoe overtuig je burgers van nut en noodzaak van het beleid? Lessen uit het verleden bieden geen garantie, maar vormen wel een belangrijk startpunt. Lex Cachet bespreekt COVID-19. Een analyse van de nationale crisisrespons, een recent uitgekomen boek over de bestuurlijke aanpak van de coronacrisis.
COVID-19 is niet alleen een enorme uitdaging voor medische zorg en medisch wetenschappelijk onderzoek. Het is ook, in ruimere zin, een maatschappelijke crisis van ongekende omvang en duur. Niet vergelijkbaar met enige crisis in vredestijd uit de afgelopen decennia.
COVID-19 is een combinatie van een acute crisis en een slepende crisis (creeping crisis). In acute vorm manifesteerde de crisis zich vooral in de periode half maart tot half mei 2020, toen het aantal ernstig zieke patiënten razendsnel toenam, de IC’s overbelast dreigden te raken en zich in verpleeghuizen en elders snel oplopende sterftecijfers voordeden. Van een slepende crisis is sprake in de maanden daarna. Het maatschappelijk leven moet langdurig grotendeels op slot worden gehouden om de pandemie onder controle te krijgen. Het vinden van een exit-strategie uit de intelligente lockdown blijkt een crisis op zich te zijn. Tijdens de zomermaanden merken we steeds weer dat het virus er nog is; kleine en grotere uitbraken laten dat zien. Kabinet en Kamer ontkomen er niet aan om, ook tijdens het zomerreces, bij te sturen.
Ervaring en expertise
Hoe ga je als overheid om met een zo complexe en langdurige crisis? Wat kan je doen? Wat moet je laten? Waar moet je alert op zijn? Hoe overtuig je je burgers van nut en noodzaak van je beleid? Het zijn kernvragen uit het professionele crisismanagement.
‘Lessen uit het verleden bieden geen garantie, maar vormen wel een belangrijk startpunt’
Wetenschappelijk en praktisch-professioneel hebben we inmiddels brede ervaring en expertise opgebouwd in het hanteren van uiteenlopende crises[1]. Natuurlijk is elke crisis uniek. De huidige crisis onderstreept dat indringend. Toch staan we niet machteloos. De eerder opgebouwde kennis en expertise vormen wel degelijk een vertrekpunt om de ‘nieuwe’ crisis aan te pakken. Dat geldt voor de medische sector, waar eerdere ervaringen met de aanpak van SARS, ebola, MERS en Mexicaanse griep aanvankelijk een belangrijke rol speelden. Het geldt ook voor het bestuurlijke crisismanagement: lessen uit het verleden bieden geen garantie, maar vormen wel een belangrijk startpunt.
Over die bestuurlijke aanpak van de COVID-19 crisis schreven Arjen Boin, Werner Overdijk en collega’s een compact en leesbaar boek: COVID-19. Een analyse van de nationale crisisrespons[2]. Daarin wordt enerzijds duidelijk hoezeer de aanpak van deze ernstige crisis profiteerde van wat we inmiddels – op basis van onderzoek naar de ‘handling’ van andere crises – geleerd hebben over verstandig crisismanagement. Anderzijds wordt duidelijk hoe het managen van een crisis als deze een proces van ‘trial and error’ is en moet zijn. Medisch en maatschappelijk worden we immers geconfronteerd met ongekende en onbekende uitdagingen. Daar moet flexibel op ingespeeld worden. Draaiboeken, protocollen en wetenschappelijke kennis – altijd gebaseerd op ervaringen met eerdere crises – hebben hun nut. Tot op zekere hoogte. Daarna wordt het ‘terra incognita’.
‘Projectstructuren blijken de samenwerking tussen overheid en private sector te kunnen vergemakkelijken’
Of in de woorden van premier Rutte: dan moet je 100 procent van de beslissingen nemen met 50 procent van de kennis. Zo werkt dat nu eenmaal in een crisis. Leer maar leven met die onzekerheid (p.127).
Pragmatisch leiderschap
De auteurs maken op twee manieren gebruik van de beschikbare kennis en expertise inzake crisismanagement.
Enerzijds laten ze zien hoe ‘practioners’ er gebruik van maken. Dat geldt bijvoorbeeld voor het systeem van landelijke, regionale en lokale organisaties ten behoeve van crisismanagement. Dat systeem bestaat en is operationeel of op zeer korte termijn operationeel te maken. Voorbeelden zijn de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) met haar ambtelijke voorportaal de ICCb. Ook het veelbesproken Outbreak Management Team (OMT), de GGD’s en de 25 veiligheidsregio’s maken deel uit van het systeem, naast vele andere overleg- en sturingsorganen. Wie had voor deze crisis ooit van het ROAZ gehoord, het Regionaal Orgaan Acute Zorgketen? Hoe complex, verfijnd en veelal in de praktijk getest dit systeem ook is, in het geval van deze crisis blijken al snel aanvullende voorzieningen nodig, die een belangrijke rol zullen gaan spelen bij patiënten-spreiding (LCPS), het zorgen voor voldoende beschermingsmiddelen (LCH) en het opvoeren van de testcapaciteit (LCT). In alle gevallen zijn het gremia die veel uiteenlopende partijen en belangen bijeenbrengen om tot betere coördinatie en gezamenlijk optrekken te komen (p. 69-73 resp. 78). De projectstructuren blijken de samenwerking tussen overheid en private sector te kunnen vergemakkelijken. Dat is een belangrijke les, indien snelle opschaling (‘surge capacity’) in de toekomst weer nodig zou blijken.
‘Het kabinet liep minder aan de leiband van haar adviseurs dan velen suggereerden’
De auteurs gebruiken inzicht in crisismanagement ook om zelf tot een goed gefundeerde analyse van het beleid te komen. Een wetenschappelijk gefundeerde analyse. Anders dus – en vooral veel beter – dan de vele intuïtieve en impressionistische analyses, de afgelopen maanden, in de media. De gefundeerde analyse laat onder meer zien dat het kabinet minder aan de leiband van haar adviseurs liep dan velen meenden en de premier zelf soms ook leek te suggereren (‘wetenschappelijke adviezen zijn heilig’, p.82). De analyse laat ook zien hoe het kabinet in eerste instantie, al dan niet noodgedwongen, kiest voor pragmatisch leiderschap als vorm van crisismanagement; in feite een vorm van ‘trial and error’. Overigens leed die aanpak lange tijd onder zwakke feedback, omdat de testcapaciteit ernstig tekortschoot (p.82 ev; cf p.131.). De pragmatische aanpak impliceert schipperen tussen medische en andere belangen (economie, onderwijs, bestrijden van eenzaamheid etc.). Waar nodig wordt bijgestuurd (de scholen toch dicht) maar ook dan vaak op basis van zeer summiere kennis. Uiteindelijk resultaat is wat – in de woorden van de premier – de intelligente lockdown is gaan heten.
Maatschappelijk draagvlak
Later in de crisis verschuift het perspectief echter naar meer principieel leiderschap. Daarbinnen staat één enkele waarde centraal: uiterste voorzichtigheid (precautionary principle) bij versoepelingen, om zo een ‘tweede golf’ te voorkomen.
Interessant in de analyse is ook de aandacht voor communicatie; een belangrijke pijler onder elke vorm van crisismanagement. Naast effectief en probleemoplossend moet crisismanagement immers ook legitiem zijn. Het moet gedragen worden door de samenleving. Niet voor niets benadrukken bestuurders in deze crisis voortdurend dat we ‘het samen moeten doen’.
Te vroeg voor evaluatie
Nuttig is dit boek ook omdat het een eerste systematische consolidatie is van veel empirische data. Hoe zat het ook alweer met de discussie over mondkapjes, welke economische steunmaatregelen werden genomen, hoe communiceerde het kabinet tijdens de crisis (in het bijzonder via de persconferenties), wat is de samenstelling van het OMT? Al die vragen zijn op basis van dit boek(je) te beantwoorden.
‘Leer leven met onzekerheid’
De auteurs wagen zich uiteindelijk niet aan een vorm van voorlopige evaluatie van het beleid. Terecht. Daarvoor is het nog te vroeg – de crisis is allerminst over – en ontbreekt er nog te veel informatie. Wat ze wel doen is een aantal lessen voor de toekomst formuleren, die goed herkenbaar zijn op basis van hun analyse. Lessen als: leer leven met onzekerheid, wees duidelijk(er) over je strategie en organiseer opschaling (zorgcapaciteit; hulpmiddelen) vooraf en in alle rust, besteed meer aandacht aan een verstandige exit-strategie. Deze en andere lessen zijn, vanuit de crisisliteratuur, al langer bekend. Maar juist de huidige COVID-19 crisis laat zien dat ze in de praktijk nog lang niet allemaal goed genoeg geleerd en geïnternaliseerd zijn.
Al met al een nuttig boek voor wie beter wil begrijpen wat er de afgelopen maanden allemaal in hoog tempo gebeurde. Maar ook voor wie beter op de nabije toekomst voorbereid wil zijn. Het is immers maar al te waarschijnlijk, in de woorden van Hugo de Jonge, dat het virus nog niet klaar is met ons.
Noten
[1] Ik wees daar eerder op: https://platformoverheid.nl/artikel/besturen-in-tijden-van-corona/
[2] Arjen Boin, Werner Overdijk, Charon van der Ham, Jessy Hendriks en Dionne Sloof, COVID-19. Een analyse van de nationale crisisrespons. Den Haag: The Crisis University Press, juli 2020. 178 blz.
Een heldere en vlot leesbare recensie van een helder en vlot leesbaar boek. De strekking staat hier goed omschreven, het boek zelf blijf een aanrader. Het zou zelfs een mooie basis kunnen zijn voor een tv-rapportage voor een breder publiek; wat kunnen we leren van de afgelopen maanden voor de aanpak in de komende tijd. Wellicht helpt dat om meer begrip te kweken voor de maatregelen die ons nog te wachten staan.