De Tweede Kamer wil een nieuwe open bestuurscultuur met een regeerakkoord op hoofdlijnen, meer inzicht in bestuurlijke afwegingen en inhoudelijke politieke discussies. Dit vraagt niet alleen een nieuwe werkwijze van politici, maar ook een ambtenarenapparaat dat goed kan balanceren tussen de haast van vandaag en de complexe uitdagingen van de toekomst.
De balans van het werk van de ambtenarij slaat door naar de korte termijn. De afgelopen tijd zijn er vanuit verschillende hoeken signalen gekomen dat de overheid zich niet effectief voorbereidt op toekomstige uitdagingen, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat, volkshuisvesting en onderwijs.[i] Er wordt onvoldoende geïnvesteerd in scenarioanalyses voor de lange termijn[ii] en de overheidsonderdelen die deze analyses zouden moeten uitvoeren.[iii] De moeite om los te komen van lopende zaken is niet uniek voor de overheid. Veel bedrijven, organisaties en individuen steken te veel tijd in urgente zaken op de korte termijn ten koste van belangrijke zaken in de toekomst.[iv] Toch zijn er maar weinig plekken waar de lange termijn zo belangrijk is als in het openbaar bestuur.
Strategisch werk
Om de nieuwe, open bestuurscultuur te faciliteren, dienen ambtenaren meer en effectiever strategisch werk te verrichten. Dit begint bij het goed beschrijven van de beginsituatie, bijvoorbeeld: Hoe staat het met het niveau van onze scholieren, wat is de invloed van waar je wieg staat en hoe groot is het lerarentekort nou echt? Vervolgens moet de ambtenarij mogelijke eindbeelden in kaart brengen: Moeten er zoveel mogelijk leerlingen naar het hoger onderwijs of moeten de verschillen tussen leerlingen juist zo klein mogelijk worden? Hierbij moet ze uitwerken hoe Nederland van de beginsituatie naar elk eindbeeld kan komen, zodat alle consequenties van een keuze helder worden. Ten slotte is het aan de politiek om op basis van dit totaalbeeld maatschappelijke keuzes te maken.
‘Het belang van de korte termijn is volledig in het ambtenarenapparaat verankerd’
De ambtenarij kan met het doorlopend maken van de hierboven beschreven totaalbeelden de nieuwe bestuurscultuur goed bedienen. De politiek kan hiermee een regeerakkoord op hoofdlijnen uitwerken, bij besluiten bestuurlijke afwegingen inzichtelijk maken en hier een gedegen inhoudelijke discussie over voeren. Nederland is erbij gebaat als ambtenaren en politici dit strategische werk zo effectief mogelijk uitvoeren en benutten.
Belang van de korte termijn
Op basis van bestaande theorieën en recente publicaties over de werkwijze van de overheid, aangevuld met mijn eigen ervaring als strategieconsultant en als econoom bij het ministerie van Financiën, ben ik tot een raamwerk gekomen dat een systematisch overzicht biedt van de succesfactoren voor strategisch werken bij de overheid. Dit raamwerk verdeelt negen succesfactoren (weergeven in Tabel 1) over drie pijlers: prioriteit, onafhankelijkheid en aansluiting.
Dit raamwerk kan op twee manieren worden ingezet: analyserend en adviserend. In de analyserende variant fungeert het raamwerk als perspectief om te onderzoeken wat de huidige kenmerken van de invulling van strategie bij de overheid zijn. De tweede toepassing leidt vervolgens tot handelingsperspectieven voor de inrichting van het strategisch werken bij de overheid.
Om te beginnen gebruik ik dit raamwerk om de huidige cultuur bij de rijksoverheid in kaart te brengen. Tabel 2 laat zien dat er een cultuurprobleem[v] ten grondslag ligt aan de gesignaleerde problemen bij het anticiperen op toekomstige uitdagingen. Het belang van de korte termijn is volledig in het ambtenarenapparaat verankerd, met als gevolg dat bijvoorbeeld het managen van een crisis meer aanzien heeft dan het voorkomen ervan.
Verschillende kansen
De rijksoverheid heeft verschillende organisatieonderdelen die een strategische rol (kunnen) spelen, zoals de adviesraden[vii], de planbureaus[viii], interdepartementale overleggen[ix] en strategische beleidsdirecties[x]. Daarnaast zijn er nog specifieke onderzoeksinstrumenten zoals het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO). De rapporten die hieruit voortkomen, bestaan meestal uit een beschouwing van een beleidsterrein met verschillende opties om het beleid aan te passen.[xi] Toch komt het werken aan de lange termijn, zoals hierboven besproken, moeilijk van de grond. Blijkbaar zijn deze organisatieonderdelen en instrumenten niet toereikend om gestructureerd invulling te geven aan de voorbereiding van Nederland op toekomstige uitdagingen.
Het toepassen van de bovenstaande negen succesfactoren kan elke Haagse directie die zich met strategische vraagstukken bezighoudt, helpen om hier effectiever invulling aan te geven. Het loont de moeite om bij de IBO’s te beginnen omdat veel beleidsvragen over de departementale grenzen heen gaan en meer vragen dan eenzijdige sectorale kennis. Denk hierbij aan de samenhang tussen zorg, werk, inkomen en onderwijs in ons sociale ecosysteem of de samenhang tussen infrastructuur, water, ruimte en wonen in ons ruimtelijke ecosysteem.[xii]
Meer prioriteit en afhankelijkheid
IBO’s zijn belangrijke instrumenten voor het kabinet om (mogelijke) beleidskeuzes en de gevolgen hiervan te onderzoeken. IBO’s starten jaarlijks in september in opdracht van het kabinet – op voorspraak van de minister van Financiën – en worden uitgevoerd door interdepartementale werkgroepen. IBO’s hebben een budgettaire insteek waarbij Financiën verlangt dat ieder IBO een variant bevat die 20 procent besparing kan opleveren.
De voorzitter van de werkgroep schrijft het IBO. Hij of zij heeft hiervoor een half jaar lang één dag per week de tijd en wordt ondersteund door een eigen IBO-secretariaat. Voor dit secretariaat worden vier ambtenaren – die meestal nog niet eerder een IBO hebben gedaan – uit de betrokken departementen voor 0,7 fte vrijgesteld om het schrijfwerk te doen. Gezien de aard en de omvang van de vraagstukken is dit een vrij beperkte capaciteit vergeleken met de aanpak van strategische vraagstukken in de private sector.
Het bedrijfsleven zet zwaardere teams op strategie dan de overheid
De strategische herijking van de Nederlandse Spoorwegen op internationale reizen wordt gedaan door een team van één projectleider, drie adviseurs en ondersteuning vanuit de directies. Deze projectleider en adviseurs werken ieder 55 uur per week en zijn 100 procent beschikbaar. De meeste strategische vragen in het bedrijfsleven zijn een stuk kleiner dan de grote overheidsvraagstukken, maar worden veel zwaarder bemenst. Bedrijven lijken beter te beseffen hoe groot de impact van zo’n vraagstuk is en zijn daarom bereid om te investeren in het maken van de juiste keuze.
De IBO-rapporten hebben rond de verkiezingen vaak de meeste invloed, omdat politieke partijen beleidsopties die bij hun opvattingen passen uit het IBO overnemen in hun verkiezingsprogramma. Hierdoor kan een analyse uit een IBO ook een belangrijke rol gaan spelen tijdens de kabinetsformatie. Buiten verkiezingstijd kunnen de beleidsopties in de “ambtelijke kaartenbak” belanden. Ambtenaren putten hieruit bij de advisering van hun bewindspersonen. De timing is een belangrijke factor voor de invloed van een IBO. Omdat de werkgroep twee weken na afronding wordt opgeheven is er maar beperkt tijd om zelf de uitkomsten onder de aandacht te brengen of toe te lichten. Een analyse van het IBO op basis van het bovenstaande raamwerk laat verschillende mogelijkheden tot verbetering zien, zoals weergeven in Tabel 3.
Versterk het IBO-instrument
Een versterking van de strategische capaciteit van de rijksoverheid is niet alleen wenselijk en urgent, maar volgens mij ook goed mogelijk door gericht de negen succesfactoren voor strategie toe te passen. Ook binnen de uitdagingen van de huidige cultuur, biedt het raamwerk kansen. Een goed voorbeeld hiervan zijn de verbeteringen van het IBO zoals weergeven in Tabel 4.
Ik begin bij de IBO’s om dat deze bij uitstek geschikt zijn om de kloof tussen abstracte (wetenschappelijke) inzichten en concrete uitvoerbare beleidsopties te overbruggen. Een aanvullend voordeel is dat IBO’s minder in de eerder omschreven Haagse cultuur vastzitten. Het versterken van het IBO is een manier om invulling te geven aan een effectievere manier van strategisch werken, maar met behulp van het raamwerk zijn er veel meer mogelijkheden te bedenken om effectiever te werken aan de lange termijn.
Prioriteit
Het gebruiken van een toegewijde pool met fulltime IBO-medewerkers en -projectleiders zal de kwaliteit van de IBO’s verhogen. Medewerkers worden tijdens het IBO niet afgeleid, hun ervaring blijft behouden en het wordt mogelijk om gericht hun strategische vaardigheden te ontwikkelen. Hierdoor wordt het mogelijk om diverse talentvolle kandidaten te werven van binnen en buiten de overheid op basis van hun vaardigheden voor strategisch werk. Door IBO’s het hele jaar door te starten wordt piekbelasting van het team voorkomen en de continuïteit vergroot. Ten slotte kunnen zwaardere IBO’s langer duren en/of met meer mensen worden uitgevoerd.
Onafhankelijkheid
Het verbreden van de insteek van IBO’s naar niet-budgettaire aspecten vermindert de weerstand die deze onderzoeken oproepen bij de beleidsdepartementen. Dit voorkomt dat ze onderwerpen uit het IBO proberen te houden; de inhoud wordt leidend bij het selecteren van onderwerpen. Hierbij kan het helpen om IBO’s zonder 20 procent-besparingsvariant uit te voeren. Het budgettaire effect weegt immers automatisch mee omdat goed beleid ook doelmatig moet zijn.
‘Het is niet erg als niet iedereen het eens is met de uitkomst’
Door de rol van opdrachtnemer aan het projectteam naar de voorzitter te delegeren voelt deze zich verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat de taakopdracht – en daarna het eindrapport – helder is. De voorzitter kan dit versterken door het proces te richten op het ophalen van input in plaats van het afstemmen van stukken.
Breng alle beleidsopties zonder overlap of uitsluitingen in kaart. Het is niet erg als niet iedereen het eens is met de uitkomst, zolang het resultaat maar helpt bij het maken van een goede afweging. Daarvoor is een gestructureerde aanpak nodig. Technieken uit de strategieconsulting kunnen hierbij helpen. Vergroot de slagkracht door af en toe in een gemengd team te werken met een extern bureau. Een bijkomend voordeel is dat de leden van de projectpool dan de best practices van ieder bureau leren.
Aansluiting
Zorg ervoor dat politici en bestuurders zo veel mogelijk profiteren van de uitkomsten van het IBO. Dit begint bij het selecteren van relevante onderwerpen. Hierbij helpt het om ook externe (praktijk)experts te betrekken. Vervolgens moet het eindrapport bestuurlijk goed te benutten zijn. Dit betekent dat het er aantrekkelijk uitziet, makkelijk leesbaar is en de beleidsopties zo concreet zijn dat ze bij wijze van spreken 1-op-1 kunnen worden overgenomen in een regeerakkoord. Ten slotte moet er tijd en ruimte zijn om de resultaten te publiceren, onder de aandacht te brengen en toe te lichten. Dit moet mogelijk zijn zonder last of ruggespraak richting de politiek, de ambtenarij en het bredere publiek. Op deze manier zijn beleidsmakers tijdens de besluitvorming op de hoogte van de resultaten, kunnen ze ernaar handelen en voelen ze maatschappelijke druk om dit te doen.
Het stedelijk strategieteam van Amsterdam
De gemeente Amsterdam heeft sinds 2017 een stedelijk strategieteam. Dit team signaleert, verkent en vertaalt relevante trends en ontwikkelingen in de samenleving naar keuzes en acties voor de gemeente Amsterdam. Op basis hiervan doet het team voorstellen voor opgaven die op de stedelijke strategieagenda passen. Deze agenda wordt in opdracht van het gemeentelijk managementteam (GMT) opgesteld. Vervolgens werkt het team de opgaven op deze strategieagenda projectmatig uit. Hierbij gaat het altijd om domeinoverstijgende vraagstukken die in een gemengd team met mensen uit de lijn worden opgepakt volgens methoden uit de strategieconsulting. De gemeente werft hiervoor expliciet mensen met jarenlange ervaring bij een strategieconsultant en laat deze samenwerken met ervaren krachten vanuit de gemeente.[xiii]
Bredere toepassing
Wanneer IBO’s op de bovenstaande punten worden versterkt, ontstaan er kansen om het IBO-instrument breder in te zetten. ADBTopConsult past de IBO-werkwijze al toe bij een aantal projecten, wanneer zij hiertoe de opdracht krijgt. Dit zouden zij ook ongevraagd kunnen doen. Strategische beleidsdirecties kunnen stappen zetten door capaciteit vrij te spelen om eigen IBO (-achtige) onderzoeken uit te voeren. Een aantal van deze directies zouden hierin ook hun krachten kunnen bundelen door een gezamenlijke strategische agenda op te stellen. Vervolgens krijgt iedere directie een paar extra fte ter beschikking en detacheert die telkens minimaal anderhalf jaar naar een groepje dat deze agenda uitvoert.
Het ministerie van Algemene Zaken of het Secretarissen-Generaal Overleg zou er ook voor kunnen kiezen om een klein eigen team een strategische agenda te laten uitvoeren. Succes bij één of meerdere van deze onderdelen kan bijdragen aan een resultaatgerichte cultuur die vanuit een voorbeeldfunctie een positief effect heeft op de cultuur binnen de rijksoverheid als geheel.
Voetnoten
[i] De Nederlandse overheid heeft deze eeuw nog niets substantieels tot stand gebracht, bernardterhaar.nl, 23 april 2021.
[ii] Een weerbare economie mag best wat kosten, Sandra Philippen, Het Financieel Dagblad, 6 september 2021.
[iii] Een nieuw sociaal contract, Prometheus, 1 februari 2021.
[iv] The 7 Habits of Highly Effective People, Stephen Covey, 1989
[v] Ongeschreven regels, 28 mei 2019, Auditdienst Rijk.
[vi] Schoei beleidseconomie op nieuwe leest, ESB, 106(4795S), 18 maart 2021.
[vii] De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid is de belangrijkste adviesraad van de overheid.
[viii] Dit zijn het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
[ix] De belangrijkste interdepartementale strategische overleggen zijn het Strategieberaad Rijksbreed (SBR) en de Centrale Economische Commissie (CEC).
[x] Voorbeelden zijn de directies Algemene Economische Politiek (AEP), Algemene Financiële en Economische Politiek (AFEP), Arbeidsmarkt en Sociaal-Economische Aangelegenheden (ASEA), Macro-Economische Vraagstukken en Arbeidsmarkt (MEVA), Kennis, Internationaal, Europa en Macro-economie (KIEM), en Algemeen Strategisch Advies (ASA) van de ministeries van EZK, FIN, SZW, VWS, OCW, BZK en I&W.
[xi] IBO’s passen in een breder palet aan beleidsvoorbereidingen zoals het advies van de Studiegroep begrotingsruimte, de Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, de ombuiging- en intensiveringslijst van het ministerie van Financiën; (Zorg)keuzes in Kaart en de serie “kansrijk” van het CPB.
[xii] Publiek en effectief, het kan! Naar een kwalitatief hoogwaardige en robuuste publieke sector voor Nederland, Denkwerk, 2020
[xiii] https://www.consultancy.nl/vacatures/25292/gemeente-amsterdam/senior-strateeg-stedelijke-strategieteam
