Vandaag zijn er Tweede Kamerverkiezingen. Dan kiest Nederland weer een nieuwe volksvertegenwoordiging. Maar, daarna begint het pas. Dan starten de onderhandelingen over de kabinetsformatie. In tegenstelling tot landen zoals Denemarken kost dit in Nederland weken of, waarschijnlijker, maanden.
Het bestaan van een kabinet wordt vaak als vanzelfsprekend aangenomen – er is een kabinet. In dit kabinet zitten ministers en staatsecretarissen. Dit is het zenuwcentrum van de landelijke politiek. Maar, hoe werkt een kabinet eigenlijk? Hoe worden ministers het eens over overheidsbeleid? En, welke personen in het Kabinet hebben een bijzondere rol? Dit soort vragen worden veel minder gesteld, laat staan beantwoord. De afgelopen maanden heb ik onderzoek gedaan naar hoe het
Kabinet werkt[1]. De komende maanden ga ik samen met hoogleraren Rod Rhodes en Patrick Weller in gesprek met oud-ministers en topambtenaren over hoe het Kabinet (en haar werkwijze) is ontwikkeld in de afgelopen 25 jaar – een bestuurskundige zoektocht naar het geheim van de Trêveszaal in de eenentwintigste eeuw.
Ministerraad op vrijdag
De ministers vergaderen wekelijks op vrijdag op het ministerie van Algemene Zaken. Dit gebeurt aan tafel in de Trêveszaal. Staatssecretarissen schuiven alleen aan wanneer hun beleidsterrein wordt besproken. De agenda is geheim en de notulen worden pas na vijfentwintig jaar openbaar gemaakt. De vergadering is besloten. Er is geen livestream en er worden geen gasten uitgenodigd. Verder zijn alleen de ambtelijke (adjunct) secretaris en de directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst aanwezig. Zo kan er in alle vertrouwelijkheid gediscussieerd worden.
‘Hoe werkt een kabinet eigenlijk?’
De Leidse hoogleraar empirische politicologie Rudy Andeweg[2] sprak in 1990 al over twee centrale krachten die besluitvorming in de Ministerraad tegelijkertijd beïnvloeden: er zijn partijpolitieke spanningen en interdepartementale spanningen. Nederlandse kabinetten zijn allereerst coalitiekabinetten. Dat betekent dat de regering wordt gevormd door bewindspersonen van meerdere partijen. Verschillende partijen hebben verschillende meningen, wat het komen tot gezamenlijke besluiten niet eenvoudiger maakt. Zo hebben de liberale VVD-ministers en de sociaal-democratische PvdA-ministers bijvoorbeeld verschillende ideeën over een tal van onderwerpen, maar zullen zij toch tot een gedeeld standpunt moeten komen om besluiten te nemen die enigszins coherent en niet tegenstrijdig zijn.
Ten tweede zijn er interdepartementale spanningen. Een minister is volgens Grondwet Artikel 44 hoofd van een departement (een ministerie). In de ministerraad vertegenwoordigt een minister dus zowel haar/zijn politieke partij als haar/zijn ministerie. Maar, die ministeries en de beleidsterreinen die ze vertegenwoordigen hebben ook hun eigen belangen. Zo heeft bijvoorbeeld het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een ander belang bij gaswinning in Groningen dan het ministerie van Economische Zaken of het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Minister-president
Ten slotte zijn er ook personen die een sleutelrol spelen in het kabinet. Zonder volledig te willen zijn noem ik de minister-president en de minister van Financiën. De premier is voorzitter van de ministerraad en minister van Algemene Zaken. Dit is een zeer klein departement dat vooral gericht is op de coördinatie en eenheid van regeringsbeleid. De premier staat formeel niet boven de andere ministers, maar heeft wel veel invloed. Zo stelt hij de agenda van de ministerraad samen, vertegenwoordigt hij Nederland in Europa en daarbuiten en heeft hij een wekelijkse persconferentie na afloop van de Ministerraad.
‘Er is een rol voor de premier als verbinder of spelverdeler’
Er ligt er een rol voor de premier als verbinder of spelverdeler, zeker gezien de toenemende complexiteit van de politieke verhoudingen in de Kamer(s). Afgelopen kabinetsperiode hebben we hier al een voorproefje van gezien waarbij het kabinet zich geregeld moest verzekeren van wisselende meerderheden. Tegelijkertijd is de minister-president minister van één politieke partij en zitten er ook ministers van andere partijen in het Kabinet. Zien zij de premier als hun eerste loyaliteit? Hoe invloedrijk is een minister-president in de besluitvorming? En op welke manier? Hoe oefent zij/hij invloed uit? Daar hoop ik in de komende maanden achter te komen.
Schatkistbewaarder
Ook de minister van Financiën speelt een belangrijke rol. De ministerraad vergadert over een groot aantal onderwerpen, maar deze hebben bijna allemaal een financieel karakter: hoeveel geld wordt er in dit domein geïnvesteerd? Ten koste van welk ander domein? De schatkistbewaarder praat dus over elk onderwerp actief mee en geeft de financiële kaders aan waarbinnen er politieke keuzes gemaakt kunnen worden.
Collectieve besluitvorming in de ministerraad is van evident belang, maar gezien de centrale spanningen niet vanzelfsprekend. Verschillende personen in het kabinet hebben een sleutelrol, maar deze rollen zijn ook goeddeels impliciet en informeel. Het blijft fascinerend dat er zo weinig bekend is over hoe dit eigenlijk gebeurt. Uiteraard zijn de meeste mensen geïnteresseerd in de uitkomst van besluiten en nieuw overheidsbeleid, maar hoe dit tot stand komt is wat mij betreft het ware geheim van de Trêveszaal.
Footnotes
- [1] Het onderzoeksproject ‘Comparing Cabinets’ wordt geleid vanuit Griffith University Australië en kijkt naar hoe, wanneer en waarom collectieve besluitvorming plaatsvindt in regeringskabinetten, met bijzondere aandacht voor de rol van sterk individueel leiderschap. Meer: https://www.researchgate.net/project/Comparative-Cabinets-How-does-Collective-Decision-making-Work.
- [2] Andeweg, R. (1990). Ministers en Ministerraad. Sdu Uitgevers.
