Wanneer uitvoering van overheidsbeleid misgaat door gebrekkige samenwerking tussen parlement, ministeries en uitvoeringsorganisaties, komen burgers in de knel. Het stellen van krachtige kaders in de uitvoering kan dat voorkomen, stellen Maxime Dekkers, Lars Brummel, David Schelfhout en Meike Bokhorst.
Om het vertrouwen in de overheid te herstellen, wil het nieuwe kabinet Rutte IV uitvoeringsorganisaties “versterken”. Problemen in de uitvoering domineren de laatste jaren immers het nieuws. Zo kwam het CBR in 2019 onder vuur te liggen van de Tweede Kamer doordat zij de medische keuringen voor het verlengen van een rijbewijs niet op orde kreeg. Vorig jaar raakte de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in opspraak door grote achterstanden in de afhandeling van asielaanvragen. Deze problemen konden ontstaan doordat de IND maar beperkt in staat was om “tegenspel” te bieden aan de politiek, die steeds hogere verwachtingen aan de organisatie stelde, zo bleek uit een rapport van adviesbureau EY.
Zulke gevallen staan niet op zich. Begin 2021 concludeerde de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) van de Tweede Kamer in haar rapport Klem tussen balie en beleid dat het vaak mis gaat in de uitvoering van overheidsbeleid door gebrekkige samenwerking tussen parlement, ministeries en uitvoeringsorganisaties. Uiteindelijk zijn burgers hier de dupe van.
Kunnen kaders uitvoeringsproblemen voorkomen?
De uitvoeringsorganisaties waar deze problemen zich voordoen, zijn vaak een zbo of een agentschap – twee vormen van verzelfstandigde overheidsdiensten. Deze organisaties vallen onder verschillende wettelijke organisatiekaders. Zo is voor de meeste zbo’s de Kaderwet zbo’s van toepassing en geldt voor agentschappen de Regeling agentschappen. Hoe kunnen kaders problemen in de uitvoering voorkomen? En hoe kan kaderstelling eraan bijdragen dat uitvoeringsorganisaties ‘publieke waarde’ leveren?
Bij de Brede evaluatie van kaders voor Rijksorganisaties op afstand keken we als Andersson Elffers Felix (AEF) en de Universiteit Utrecht het afgelopen anderhalf jaar niet alleen naar de kaders voor zbo’s en agentschappen. We keken ook naar kaders voor overheidsinstellingen die vanuit een onafhankelijke rol kennis produceren (planbureaus), adviseren (adviescolleges), of toezicht houden (rijksinspecties). Dat gaf ons de mogelijkheid tot vergelijken, en te kijken welke lessen daaruit te trekken zijn voor uitvoerders.
Huidige kaders helpen nauwelijks
Deze vergelijking leerde ons dat de inhoud en rol van kaders sterk verschilt. De Kaderwet zbo’s is heel generiek en bevat eigenlijk alleen het hoogstnoodzakelijke, omdat deze toepasbaar is op totaal verschillende organisaties (zoals het UWV, het Commissariaat voor de Media en de Politieacademie). De Kaderwet heeft hierdoor beperkte waarde voor de grote uitdagingen van deze organisaties.
‘Sterke focus op doelmatigheid biedt minder ruimte voor andere belangrijke waarden’
De Regeling agentschappen is specifieker, maar kent weer een erg nauwe insteek. Deze is sterk gefocust op het bevorderen van doelmatigheid en kostenefficiëntie en is daarmee erg gestoeld op het New Public Management-denken van de jaren ’80. De sterke focus op doelmatigheid biedt minder ruimte voor focus op andere belangrijke publieke waarden, zoals responsiviteit en ruimte voor de menselijke maat. Daardoor wordt de Regeling soms als knellend ervaren.
Goede kaders van levensbelang
Veel meer dan bij uitvoerders is de inhoud van de kaders voor inspecties, adviescolleges en planbureaus toegespitst op het publieke belang dat zij moeten dienen. Deze kaders kennen een duidelijke taakgerichte grondslag: welke waarborgen zijn er nodig om deze organisaties hun taak goed uit te laten voeren? Op welke punten zou de minister een rol moeten hebben en op welke punten is juist bescherming nodig tegen ongewenste politieke inmenging? Dat vertaalt zich in specifieke bepalingen over bijvoorbeeld de publicatie van rapporten, de totstandkoming van het jaarlijkse werkprogramma en de garantie dat het ministerie geen invloed mag uitoefenen op de inhoud van rapporten.
‘Kaders bieden houvast in heel concrete situaties’
Deze bepalingen zijn voor de praktijk van onafhankelijke organisaties van groot belang. Kaders hebben niet alleen een juridische betekenis maar bieden ook in heel concrete situaties houvast en versterken de positie van organisaties op afstand. Zo zijn nagenoeg alle ondervraagde adviescolleges het eens met de stelling dat de Kaderwet adviescolleges “een waarborg vormt voor onafhankelijkheid.” Planbureaus geven aan dat de bepaling dat zij voor 80 procent structurele financiering zonder voorwaarden vanuit ministeries moeten ontvangen essentieel is om hun eigen onderzoekslijnen uit te zetten. En de nieuwe Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane ontleent bij het vormgeven van haar verhoudingen met het ministerie veel waarborgen aan de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en borduurt daar zelfs op voort.
Kortom, de kaders voor onafhankelijke organisaties regelen de formele positionering van organisaties, ze structureren de relatie tussen ministerie en onafhankelijke organisatie en dragen zo bij aan voorspelbaarheid in de verhoudingen. Door heldere grenzen te stellen, bieden ze een basis om op terug te vallen als het lastig of spannend wordt in de relatie.
Krachtige kaders voor uitvoeringsorganisaties
In ons onderzoek hoorden we heel vaak: ‘reuze belangrijk die kaders, maar uiteindelijk gaat het toch om houding en gedrag’. Hoe ga je met elkaar om en neem je elkaars rol serieus? Bovenstaande uitspraak is gedeeltelijk waar, maar onderschat het belang van kaders. Context stuurt gedrag en kaders zijn een belangrijk onderdeel van die context. Krachtige kaders stellen grenzen aan wat er wel en niet kan – voor de organisatie en voor het departement. Krachtige kaders kunnen willekeur voorkomen en geven richting aan houding en gedrag.
Kaderstelling kan dus een heel effectief middel zijn om de rol, positie en taakuitvoering van zelfstandige organisaties te verbeteren. Kaders vervullen deze functie maar beperkt voor uitvoeringsorganisaties. Ook uitvoeringsorganisaties hebben taakgerichte waarborgen in kaders nodig. Taakgerichte bepalingen in kaders waarborgen de kwaliteit van de uitvoering beter dan generieke kaders. Dit vraagt onder meer om reflectie op de Regeling agentschappen, die nu sterk focust op doelmatige taakuitvoering. Mogelijk is om het agentschapsmodel enkel te gebruiken voor publieke taken waar doelmatigheid het voornaamste uitgangspunt is. Een andere optie is om de Regeling te verbreden met meer mogelijkheden tot differentiatie afhankelijk van de publieke taak die het agentschap uitvoert, zoals ook het IBO agentschappen (2021) voorstelt.
‘Krachtige kaders kunnen voorkomen dat de uitvoering in de knel komt’
Kaderstelling kan daarnaast bijdragen aan het creëren van beleidsrust en waardering voor de uitvoering. Deze beleidsrust hoort een belangrijke gezamenlijke en niet-vrijblijvende verantwoordelijkheid te zijn van departement én parlement. Dat vraagt om beter contact tussen parlement en uitvoeringsorganisaties. Dit kan de informatiepositie van het parlement verbeteren en daarmee de kwaliteit van de besluitvorming. Ook vraagt dit een betere terugkoppeling tussen beleid en uitvoering, juist ook vanaf de werkvloer waar de échte uitvoering plaatsvindt. Tot slot verdienen medewerkers van uitvoeringsorganisaties een meer gelijkwaardige positie en beloning ten opzichte van ‘beleid’.
Het nieuwe kabinet stelt in haar regeerakkoord dat zij, zowel in cultuur en structuur, wil werken aan de barsten in onze democratische rechtsorde. Rutte IV zet daarbij in op meer aandacht voor uitvoerings- en invoeringstoetsen en de voortzetting van het programma Werk aan Uitvoering. Het werken aan heldere en krachtige kaders als instrument mag het kabinet daarbij niet vergeten om zo te voorkomen dat uitvoering in de toekomst opnieuw in de knel komt.
Meer weten? Lees hier de eindrapportages van de brede evaluatie.
