Sanne Riezebos schetst de historische achtergrond van adviescolleges en commissies en bespreekt de Kaderwet. Is het onderscheid tussen adviescolleges die adviseren over toekomstig beleid en wetgeving en adviescolleges die adviseren over de uitvoering van bestaand beleid nog steeds nuttig?
De beeldspraak blijft treffend. Een wildgroei aan advies- en overlegorganen. Een landschap met per organisatie verschillende bevoegdheden voor de minister en verschillende taken voor colleges en commissies. In 1997 kapte de regering door de wildgroei heen en bleef een min of meer leeg terrein achter: een woestijn. Met de Herzieningswet adviesstelsel (ook wel ‘de Woestijnwet’) werden bijna alle adviescolleges opgeheven; tegelijkertijd trad de Kaderwet adviescolleges in werking. De Herzieningswet beoogde een sanering van het adviesstelsel en de Kaderwet een harmonisering van instellingswet- en regelgeving wanneer nieuwe adviescolleges zouden worden opgericht. Op dit moment vallen zo’n 40 van de 200 colleges en commissies onder de Kaderwet adviescolleges. Wat is het verschil tussen colleges binnen en buiten de Kaderwet? En waarom bestaat dat verschil?
Grondwet
Pieter Jelles Troelstra was in 1922 degene die een amendement indiende om adviescolleges in de Grondwet op te nemen: ‘De instellingen van vaste colleges van advies en bijstand aan de Regeering geschiedt krachtens de wet, die tevens regelen inhoudt omtrent hunne benoeming, samenstelling, werkwijze en bevoegdheid.’
‘Wat betekent “bestuur” eigenlijk?’
Hij motiveerde dit amendement met het idee dat de deskundigen en belanghebbenden feitelijk als een soort voorparlementen zouden fungeren.[1] Het parlement moest daarom akkoord gaan met het instellen van een college, door een formeel-wettelijke grondslag voor adviescolleges verplicht te stellen. In de jaren ’90 werd deze lijn nogmaals bevestigd in het adagium ‘primaat van de politiek’. De wetgever, inclusief volksvertegenwoordiging, moest het laatste woord hebben. In zijn onderbouwing gaat hij ook in op de hoeveelheid adviesraden, op onder meer economisch gebied (commissie voor de economische politiek, een raad van bijstand voor economische onderhandelingen met het buitenland, de Nijverheidsraad, de Middenstandsraad en zo nog een aantal).[2]
‘Terwijl een lichaam van advies, als de Raad van State, in de Grondwet is opgenomen, zijn de genoemde lichamen van advies en bijstand, die eigenlijk veel belangrijker zijn voor het politieke leven van dezen tijd, eenvoudig bij Koninklijk besluit opgericht. Het zijn als het ware lappen op het oude kleed van onze Staatsinrichting, die daar zoo bij gelegenheid, incidenteel, zoo eventjes losjes door de Regeering op zijn genaaid.’ (Troelstra, 1922).
Met de grondwetsherziening van 1983 bleef het artikel in de Grondwet opgenomen, zij het met andere bewoordingen in het nieuwe artikel 79: ‘Vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet.’ Het eerste lid van artikel 79 luidt nog altijd zo. Deze bewoording leidde met het opstellen van de Kaderwet wel tot enige discussie. Want wat betekent ‘bestuur’ eigenlijk? Toenmalig minister Kohnstamm heeft daar een tweetal documenten over opgesteld, onder meer in reactie op een motie[3] van het lid-Koekkoek van de PvdA.[4],[5] Met de reikwijdte van de Kaderwet werd aangesloten bij de wordingsgeschiedenis van artikel 79 van de Grondwet. En daarvoor werd gebruik gemaakt van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Externe adviesorganen van de centrale overheid; Beschrijvingen, ontwikkelingen, aanbevelingen. Ook werd wetenschappelijke literatuur geraadpleegd om tot een reikwijdte te komen.
Reikwijdte Kaderwet adviescolleges
De discussie over wat ‘bestuur’ nu precies betekende, heeft de reikwijdte van de Kaderwet adviescolleges bepaald. Geadviseerd wordt aan de regering of Staten-Generaal, over te voeren beleid en algemeen verbindende voorschriften (voor het gemak: toekomstige wet- en regelgeving). De Kaderwet biedt een aantal standaardregelingen, die niet meer in instellingsbesluiten of regelingen op hoeven te worden genomen. Vanuit administratief oogpunt een handige wet.
‘Past terughoudendheid met het instellen van adviescolleges nog wel bij deze tijd?’
Anders dan de colleges die onder de Kaderwet vallen, adviseert een andere groep colleges of commissies vaak over de uitvoering van beleid waar het parlement zich al over uit heeft kunnen spreken. Denk aan advies over subsidieverstrekking aan de hand van een vastgesteld kader. Er is daarmee geen sprake meer van mogelijke voorparlementen. Ook evaluatie- of onderzoekscommissies worden onder deze groep geschaard. De terminologie maakt niet uit: het gaat dus om het type taak, en om de ontvanger van adviezen, aan de hand waarvan bepaald worden of de Kaderwet van toepassing is. Er is geen wet die de adviescolleges en –commissies buiten de Kaderwet reguleert.
En nu?
De vraag die zich op basis van bovenstaande voordoet, is of het onderscheid tussen adviescolleges die adviseren over toekomstig beleid en wetgeving en adviescolleges die adviseren over de uitvoering van bestaand beleid nog steeds nuttig is. De harmoniserende en administratieve lasten-verlichtende werking van de Kaderwet kan voor alle vormen van commissies heel zinvol zijn. Het adagium was daarnaast, zoals gezegd, ‘het primaat van de politiek’. De drempel die de Kaderwet opwerpt voor het instellen van adviescolleges door de medeondertekeningsbevoegdheid van de staatssecretaris van BZK, en de formeel-wettelijke basis voor permanente commissies is geborgd voor colleges onder de Kaderwet. Uitbreiding naar colleges die niet onder de Kaderwet vallen verduidelijkt de inrichting van het adviesstelsel en toont het vóórkomen van het aantal adviescolleges. Een laatste punt is dat met de verduidelijking van de bevoegdheidsverdeling tussen college buiten de Kaderwet en ministerie de onafhankelijkheid van deze organisaties ook zichtbaar is; aangezien het belang van het onderwerp waarover colleges buiten de Kaderwet adviseren even groot kan zijn als die van adviescolleges onder de Kaderwet valt een even duidelijke positie op het gebied van onafhankelijkheid te overwegen.
‘Samenwerking met partijen binnen en buiten de overheid is raadzaam’
Een andere vraag is of terughoudendheid met het instellen van adviescolleges nog het beste past bij deze tijd. Waarin we uitgaan van een overheid die de opgave centraal stelt en samen met burgers en bedrijven aan de slag moet. Passen colleges, commissies, task forces en expertgroepen juist niet goed bij die responsieve overheid? Kennisdeling, het vergroten van expertise, dienen als luis in de pels: deze functies kunnen ten goede komen aan de burger, de maatschappij én andere overheidsorganen. Het veronderstelt in alle gevallen juist een samenwerking met derden, binnen en buiten de overheid. En als dat zo is, hoe kan kaderstelling die functie ondersteunen?
Daarmee is niet gezegd dat oorspronkelijke doelen niet meer legitiem zijn. In opdracht van de staatssecretaris van BZK is de Kaderwet adviescolleges onderdeel van de brede evaluatie naar organisatiekaders van organisaties op afstand van de minister. Onderzoeksbureau AEF onderzoekt samen met het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht de vraag of de doelen van toen behaald zijn, maar ook wat toekomstige doelen zouden kunnen zijn.
Noten
[1] Handelingen II 1921/22, blz. 216. SGD_19211922_0000276.pdf (overheid.nl)
[2] Ibidem.
[3] Kamerstukken II 1994/95, 23 725, nr. 11, Kamerstuk 23725, nr. 11 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
[4] kst-23725-7.pdf 23 725 nr. 7, en 23 725 nr. 12
[5] Voor een overzichtelijke geschiedenis van het denken over adviescolleges tot 1994 raad ik de pagina’s 4 tot en met 7 aan van het rapport ‘Raad op maat’ aan. Kamerstukken II 1992-1993, 21 427, nr 30.
