Bij het opstellen van het nieuwe Klimaatakkoord staan twee ambities centraal: 49 procent CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit (dat wil zeggen geen uitstoot van broeikasgassen) in 2050. Niet alleen de rijksoverheid heeft de ambitie om klimaatverandering tegen te gaan, ook gemeenten stellen ambities en plannen op. Wij constateren dat de ambities van de helft van de Nederlandse gemeenten hoger zijn dan die van het rijk. Resultaten in deze gemeenten blijven echter veelal achter op deze ambities. Nu wordt gewerkt aan een nieuw Klimaatakkoord is het belangrijk na te gaan hoe deze discrepantie te verklaren is en wat gemeenten kunnen doen om de gestelde ambities daadwerkelijk te verwezenlijken. In het artikel identificeren we knelpunten en bieden we concrete oplossingsrichtingen voor deze problematiek.
KWINK groep heeft recent het duurzaamheidsbeleid van 197 Nederlandse gemeenten onderzocht. Van deze 197 gemeenten hebben 159 een lange termijn ambitie met betrekking tot energieneutraliteit of klimaatneutraliteit geformuleerd. Bijna de helft van deze gemeenten heeft een lange termijn ambitie die hoger is dan de ambitie van het Rijk bij het opstellen van het Klimaatakkoord. Zij hebben bijvoorbeeld de ambitie om al in 2030 of 2035 klimaatneutraal te zijn. Gemeenten hebben deze ambities bovendien vaak al opgesteld voordat het huidige kabinet aantrad of zelfs voordat het Klimaatakkoord in Parijs werd gesloten.
Om klimaatneutraal te worden zijn meerdere transities nodig. Bijvoorbeeld van vervoer op basis van fossiele brandstof naar vervoer op basis van duurzame elektriciteit; van verwarming op basis van gas naar verwarming op basis van duurzame warmtebronnen; en van energie op basis van kolencentrales naar energie op basis van windkracht en de zon. Uit ons onderzoek blijkt dat een groot aantal gemeenten snelheid wil maken in de transities die nodig zijn om klimaatverandering tegen te gaan. Toch zien we dat het deze gemeenten vaak niet lukt om substantieel te versnellen.[1] Dit leidt er mede toe dat de transities in Nederland pas zeer beperkt van de grond komen. Van de ruim 136.000 verkochte auto’s in het eerste kwartaal van 2018 waren er nog geen 5.000 elektrisch[2] en van 2.119 PJ aan energieverbruik in 2017 werd 36,7 PJ opgewekt met zonnepanelen of windmolens.[3] We zien verschillende knelpunten die gemeenten in de weg staan in het verwezenlijken van de resultaten.
- Verschillende fasen in de transitie vragen om verschillend overheidsingrijpen
Ten eerste ontbreekt vaak een doordachte samenhangende aanpak op de verschillende onderdelen van de transitie. In de plannen van gemeenten zijn vaak hoge ambities en veel acties en (pilot)projecten aangekondigd. Passend beleid om de ambities te bereiken ontbreekt echter. Uit de transitieleer volgt dat elke innovatie of marktintroductie verloopt via de fasen van innovators, naar early adopters, naar majority en uiteindelijk naar laggards.[4]
Zoals eerder benoemd zijn binnen de klimaattransitie verschillende ‘subtransities’ te onderscheiden. Gemeenten hebben vaak geen antwoord op de vraag waar in de transitiecyclus een ontwikkeling staat (is het innovatieve ontwikkeling of een bewezen technologie?) en welk overheidsingrijpen daarbij past. Bij nieuwe technologische oplossingen die nog niet grootschalig zijn opgepakt, passen pilotprojecten of subsidies met een beperkte verantwoordingsvraag bijvoorbeeld beter dan het vastleggen in wet en regelgeving. In onze ervaring zijn gemeenten zich nog onvoldoende bewust van de verschillende fasen waarin een transitie verloopt en hebben zij nog niet duidelijk voor ogen wanneer ze moeten kiezen voor welke inspanningen of acties. - Duurzaamheidsbeleid gaat gepaard met meervoudige onzekerheid
Ten tweede is sprake van meervoudige onzekerheid in de klimaattransitie. Het is onzeker of technologische oplossingen die nu voorhanden zijn in de toekomst ook de meest succesvolle blijken. Het is onzeker hoe Europees, nationaal en lokaal beleid zich ontwikkelen en wat de gevolgen van de inzet van beleidsinstrumenten zullen zijn. Het is onzeker hoe de markt en de maatschappelijke perceptie zich ontwikkelen. Beleidsmakers zijn geneigd alle opties open te houden om een lock-in te voorkomen. Bedrijven en de maatschappij vragen echter om duidelijke keuzes zodat daarop kan worden ingespeeld. De vraag die bij gemeenten centraal moet staan, is dus: hoe kunnen overheden voor versnelling zorgen zonder zich vast te leggen om oplossingsrichtingen die achteraf bezien onverstandig blijken?
Het is hiervoor van belang om (tussen)ambities op te stellen die zo dicht mogelijk bij het gewenste resultaat liggen, zodat de kans op perverse prikkels zo klein mogelijk is. Als het gaat om het mitigeren van klimaatverandering is dit het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen tot nul. Bij het vormgeven van beleidsmaatregelen dient niet alleen naar de primaire ambitie te worden gekeken, maar ook naar mogelijke (ongewenste) effecten van de maatregel op andere doelstellingen. Om ongewenste effecten te identificeren zou naar de bredere sustainability goals moeten worden gekeken. De sustainability goals betreffen zowel planet als profit en people. Leidt een subsidieregeling bijvoorbeeld niet tot een ongewenst effect op de welvaartsverdeling, leidend tot armoede? Daarnaast dient actief en periodiek te worden gemonitord wat de voorziene en onvoorziene effecten van beleidsinterventies zijn. Het is daarom nodig onzekerheden te definiëren en indicatoren op verschillende niveaus – uitvoering, resultaat en impact in de maatschappij – vast te stellen zodat tijdige bijsturing mogelijk is. Een gemeente kan het beleid dan adaptief aanpassen. Bijvoorbeeld door de hoogte van een subsidie te laten mee veranderen met de kostprijs van de technologie. - Er is veelal kortetermijn budget in plaats van langetermijn commitment
Ten derde worden middelen toegezegd op basis van kortetermijn budgetfinanciering in plaats van langetermijn commitment. Zowel gemeenteraad, provinciale staten als Tweede Kamer zeggen budget voor een beperkte periode toe voor uitgekristalliseerde maatregelen en vaste kaders. De klimaat- en energietransitie vraagt om een lange adem en kent tegelijkertijd veel onzekerheid, zoals hiervoor beschreven. Dit vraagt om een lange adem met bijpassend financieel commitment voor de lange termijn, waarbij ruimte is voor bijsturing in beleid. Dat wil zeggen dat budget voor de lange termijn moet worden toegezegd zonder dat duidelijk is wat over 1, 3 of 5 jaar de maatregelen zijn die met dat budget worden gefinancierd. - De energie transit heeft lokale ruimtelijke impact die vraagt om lokaal eigenaarschap
Veel van de oplossingen die nodig zijn voor een klimaattransitie zullen een lokale ruimtelijke impact hebben. Dit heeft bijvoorbeeld gevolgen voor omwonenden. Bovendien is een trend te zien van lokaal opkomende initiatieven, zoals energiecoöperaties, die een andere rol van de overheid vragen: in plaats van klassiek sturen, ruimte bieden en faciliteren. Uit de door KWINK groep uitgevoerde evaluatie van het Energieakkoord blijkt dat het niet werkt om technocratische oplossingen van boven af op te leggen, omdat lokaal draagvlak in zo’n geval ontbreekt.
Lokaal eigenaarschap zou centraal moeten staan, waarbij de schaal van de opgave leidend is. De warmtetransitie vraagt bijvoorbeeld om een lokale aanpak per buurt, omdat de warmtevraag binnen een buurt vergelijkbaar is (woningen van zelfde bouwjaar en type met vergelijkbare isolatiewaarden) en bovendien de beschikbare oplossingen vergelijkbaar zijn (aanwezigheid restwarmte, diepe geothermie, stadsverwarming, et cetera). De buurt dient daarom eigenaarschap te hebben over de gewenste oplossing. Gemeente en het rijk moeten dit eigenaarschap faciliteren door te zorgen voor de benodigde financiering, het betrekken van netbeheerders en het uitwisselen van kennis en werkende voorbeelden.
Een ander voorbeeld betreft de hernieuwbare energieopgave. Deze opgave vraagt om een regionale samenwerking, omdat een dicht bebouwde gemeente de overstap naar 100 procent hernieuwbare energie niet zonder de hulp van een plattelandsgemeente in de omgeving zal kunnen maken.
Verstandig klimaatbeleid
In meerdere transities die nodig zijn om klimaatverandering tegen te gaan ligt een grote rol voor gemeenten. Gemeenten stellen ambitieuze doelen, maar slagen tot nu toe beperkt in het verwezenlijken van de daadwerkelijke transitie. In dit artikel zijn vier oplossingsrichtingen beschreven die knelpunten wegnemen en overheden helpen grip te krijgen op het klimaatbeleid en de stap van ambities naar resultaten te maken. De urgentie die aan deze stap ten grondslag ligt, wordt groter in het licht van het Klimaatakkoord; hoge ambities zullen op korte termijn moeten worden omgezet in resultaten. Dit vraagt om verstandig klimaatbeleid met aandacht voor de verschillende transitiefasen, onzekerheid, budget voor de lange termijn en stimulering van lokaal eigenaarschap.
Footnotes
- [1] Zie bijvoorbeeld: Telos (2017). Nationale Monitor Duurzame Gemeenten 2017, pp.. en PBL (2017). Het handelingsperspectief van gemeenten in de energietransitie naar een duurzame warmte- en elektriciteitsvoorziening
- [2] https://www.rvo.nl/sites/default/files/2018/04/Statistics-Electric-Vehicles-and-Charging-in-The-Netherlands-March2018.pdf
- [3] BRON
- [4] Innovatie-adoptietheorie van Rogers
