Met zoveel politieke en beleidsmatige onrust en onkunde is het hoog tijd voor een nieuwe aanpak, stellen Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel. Zij maken een analyse van de huidige problematiek en doen tien aanbevelingen om tot een rationele benadering van beleidsontwikkeling te komen.
De meeste Nederlanders vragen zich af hoe de vastgelopen politiek weer op gang kan worden gebracht. In plaats van elkaar de maat nemen zouden politici moeten overgaan tot het oplossen van de vele maatschappelijke problemen waar de meeste burgers in ons land onder gebukt gaan. Daar is een nieuwe politieke cultuur voor nodig, zo zeggen velen. Dat denken wij ook, maar de vraag is hoe je dat bereikt. Erover praten helpt niet zoveel, je kunt beter eens gaan oefenen met een andere aanpak. Wij denken dat werken via een rationele benadering daar veel aan kan bijdragen. In de rationele benadering vormen kennis uit wetenschap en praktijk de basis voor beleidsontwikkeling, in combinatie met gezond verstand.
‘Een nieuw kabinet doet er goed aan de rationele benadering uit te proberen’
Bestuurskundigen kunnen goed uitleggen waarom de rationele benadering bepaald niet dominant is bij de ontwikkeling van overheidsbeleid. Emoties, incidenten, allerlei belangen, ideologieën en zeker ook de bestaande regelgeving blijken rationele beleidsvorming in hoge mate te verhinderen. Helaas leidt dat tot allerlei negatieve gevolgen voor de samenleving. Denk maar aan de problemen op het gebied van de volkshuisvesting, het onderwijs, het leger, de zorg, de sociale ongelijkheid.
Volgens ons zou een nieuw kabinet er goed aan doen om de rationele benadering eens uit te proberen. Dat zal voor de samenleving een zegen zijn en de betreffende coalitie zal er beslist profijt van hebben bij daaropvolgende verkiezingen.
We geven hieronder een diagnose van de huidige aanpak van beleidsontwikkeling en tevens tien aanbevelingen om tot een rationele benadering te komen.
Tegenvallende resultaten
Telkenmale laten beleidsevaluaties zien dat de resultaten van beleidsinterventies minder opleveren dan verwacht en tevens dat er diverse nadelige effecten blijken op te treden.
Dat blijkt onder meer uit de vele kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer, maar ook uit de verplichte beleidsdoorlichtingen van de departementen zelf en uit allerlei specifieke beleidsevaluaties.
In veel gevallen is er bovendien onvoldoende informatie om de maatschappelijke baten en kosten met elkaar te kunnen vergelijken. De maatschappelijke effecten van het beleid (de ‘outcome’) zijn uiteindelijk belangrijker dan de activiteiten van de uitvoeringsorganisaties (de ‘output’). Maar de aandacht richt zich vooral op het laatste.
Hieruit volgt de eerste aanbeveling: richt de beleidsontwikkeling zo in dat de effecten van het beleid vooraf worden onderzocht en toets de resultaten in de eerste plaats op ‘outcome’.
Doormodderen
Beleidsaanpassingen zijn bijna altijd marginaal, terwijl er in veel gevallen behoefte is aan ingrepen die meer hout snijden. De resultaten van die kleine aanpassingen zijn gering en kunnen zelfs leiden tot negatieve effecten in plaats van positieve.
In veel gevallen is eigenlijk een ‘zero-base’ benadering gewenst, waarbij het nieuwe beleid wordt ontwikkeld zonder het bestaande beleid als uitgangspunt te nemen. Maar dat blijkt voor beleidsmakers een lastige opgave. De bestaande regels zijn immers stevig verankerd in de overheidsorganisatie, in gevestigde belangen en in ideologisch getinte opvattingen.
Hieruit volgt onze tweede aanbeveling: schep ruimte voor een zero-base benadering en weersta de protesten van de gevestigde belangen die dan ongetwijfeld zullen opkomen.
Complexiteit
De samenleving wordt allengs complexer en de overheid voegt daar nog extra complexiteit aan toe via regelgeving, op bijna alle beleidsterreinen. Dat leidt dan helaas wel tot minder goede resultaten, omdat complex beleid lager scoort op de belangrijkste kwaliteitscriteria van beleidsmaatregelen: doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtvaardigheid en consistentie. Daar komt bij dat de regelgeving dusdanig is dichtgetimmerd, dat er nauwelijks ruimte is voor uitvoerders om alsnog te zorgen voor een betere aanpak. Dan kan het zelfs helemaal fout gaan, zoals onder meer de toeslagenaffaire heeft laten zien. Bovendien zit de strikte regelgeving het ontwikkelen van goed werkend nieuw beleid danig in de weg.
Hieruit volgt onze derde aanbeveling: ga op zoek naar eenvoudige beleidsmaatregelen, overweeg daarbij ook de nuloptie, laat zien wat de meerwaarde is van beleidsmaatregelen ten opzichte van de nuloptie en timmer niet alles dicht.
Gebrekkige beleidstheorie
Beleid berust altijd op diverse veronderstellingen die bij elkaar worden aangeduid met het begrip ‘beleidstheorie’. Maar die veronderstellingen worden lang niet altijd expliciet gemaakt en in nog minder gevallen getoetst. Het gevolg hiervan is dat veel beleidsmaatregelen op drijfzand berusten. Dit verklaart natuurlijk ook eerdergenoemde tegenvallende resultaten van beleidsevaluaties.
Zelfs in het geval van de toeslagenaffaire is eigenlijk nog steeds onvoldoende doorgedrongen dat er tijdens de ontwikkeling van het betreffende beleid nauwelijks aandacht is geschonken aan de onderliggende beleidstheorie.
‘Het meeste beleidsonderzoek komt ad hoc tot stand’
Hieruit volgt onze vierde aanbeveling: ontwikkel van meet af aan een deugdelijke beleidstheorie en zorg ervoor dat die wordt bijgesteld op basis van alle ervaringen (met name die van burgers en uitvoerders) die in de loop van de tijd worden opgedaan.
Geringe benutting van kennis
Kennis uit wetenschap en praktijk is ruim voorhanden, maar heeft nauwelijks invloed op de beleidsontwikkeling. De kennisinfrastructuur in ons land is behoorlijk op orde, maar wordt zwaar onderbenut. Kennisinstituten worden zelfs op afstand gehouden met als argument dat beleidsmakers de uitkomsten van onderzoek zouden kunnen beïnvloeden. Zoiets gebeurt overigens zelden of nooit, maar de beeldvorming is anders. Door die afstand wordt het heel makkelijk om kennis maar helemaal te negeren.
Het gevolg is wel dat allerlei kennis vanuit de wetenschap en vanuit de praktijk onvoldoende wordt benut, met als gevolg dat het beleid in rationeel opzicht zwaar tekortschiet.
Hieruit volgt onze vijfde aanbeveling: geef in het beleidsproces ruimte voor kenniswerkers en maak gedurende het gehele proces van beleidsontwikkeling gebruik van relevante kennis; pas daarbij wel op voor eenzijdige kennis vanuit belangenorganisaties.
‘Via bottom-up beleidsontwikkeling komt de koppeling aan de praktijk beter tot stand’
Gebrekkige onderzoeksprogrammering
Door een (in vergelijking met enkele decennia geleden) gebrekkige onderzoeksprogrammering komt het meeste beleidsonderzoek tamelijk ad hoc tot stand. Er worden nog wel ‘kennisagenda’s’ opgesteld, maar het is onduidelijk in hoeverre die kennisagenda’s leiden tot een systematische uitvoering van onderzoekprojecten (of programma’s) en tot benutting van de uitkomsten in het beleidsproces. Je zou de verplichte beleidsdoorlichtingen misschien kunnen beschouwen als een lichte vorm van onderzoeksprogrammering, maar inhoudelijk stelt dat bar weinig voor.
Hieruit volgt onze zesde aanbeveling: breng de programmering van beleidsonderzoek naar een hoger niveau, maak daarbij gebruik van ervaringen in het verleden (zoals: een brede samenstelling van de commissies/organen die hiermee aan de slag gaan).
Top-down beleidsontwikkeling
De beleidsagenda en de uitvoering van die agenda worden in hoge mate gekenmerkt door een top-down proces dat leidt tot een beleidsontwikkeling in kleine kring, met als risico een tunnelvisie. Er is daarbij ook nauwelijks ruimte voor burgerparticipatie.
Dat bewindspersonen uiteindelijk de besluiten dienen te nemen staat buiten kijf, maar met een beleidsontwikkeling in kleine kring krijgt de benutting van kennis minder kansen en worden diverse alternatieve oplossingsrichtingen makkelijk over het hoofd gezien.
Via bottom-up beleidsontwikkeling komt de koppeling aan de praktijk beter tot stand, kunnen nieuwe inzichten makkelijker naar voren komen, kan de verwachte effectiviteit van het te voeren beleid beter worden getoetst en wordt het makkelijker om optimale oplossingen te vinden.
Hieruit volgt aanbeveling nummer zeven: schep ruimte voor een open beleidsontwikkeling c.q. bottom-up beleidsontwikkeling.
Kloof tussen beleid en uitvoering
Beleidsmakers en beleidsuitvoerders leven in twee aparte werelden, waartussen onvoldoende communicatie bestaat. Uitvoerders krijgen weinig ruimte om beleid te optimaliseren en beleidsmakers krijgen weinig terugkoppelingen die hen kunnen helpen het beleid inhoudelijk te verbeteren. Het gevolg is dat het beleid onvoldoende aansluit op de praktijk en daardoor minder goed functioneert.
Leren van ervaringen bij uitvoerders (via monitoring en ex durante evaluaties) is de beste manier om het beleid in de loop van de tijd verder te ontwikkelen en te verbeteren.
Hieruit volgt onze achtste aanbeveling: zorg voor een systematische communicatie tussen uitvoerders en beleidsinstanties.
Neveneffecten en artefacten
Tijdens de beleidsontwikkeling is de aandacht vooral gericht op het beoogde hoofdeffect. Daardoor is er onvoldoende aandacht voor mogelijk nadelige neveneffecten (op andere beleidsterreinen) en artefacten (onbedoeld gedrag rond het hoofdeffect bij doelgroepen en uitvoerders). Zelfs als het beleid succesvol is met betrekking tot het beoogde hoofdeffect kan dit per saldo leiden tot maatschappelijke schade.
Door van meet af aan hierop attent te zijn kan veel nevenschade van beleid worden voorkomen.
Hieruit volgt onze negende aanbeveling: wees tijdens trajecten van beleidsontwikkeling continu alert op mogelijke neveneffecten en artefacten.
Onscherpe beleidsdoelen
Tijdens politieke of maatschappelijke discussies wordt begrijpelijkerwijze in betrekkelijk vage of abstracte termen gesproken/geschreven over wenselijke veranderingen. Tijdens de beleidsontwikkeling moeten de beleidsdoelen niet alleen aansluiting op een degelijke probleemanalyse maar ook zo scherp mogelijk worden gedefinieerd. Dat is lang niet altijd makkelijk te doen, maar wel noodzakelijk omdat het anders lastig wordt om te laten zien hoe beleidsinterventies concreet bijdragen aan de beleidsdoelen, niet alleen tijdens de voorbereiding van het beleid maar vooral ook tijdens de uitvoering van het beleid. Zonder SMART (Specific, Measurable, Achievable, Realistic, Timely) doelstellingen valt er van beleidsevaluaties niet veel te leren.
Hieruit volgt onze tiende en laatste aanbeveling: zorg op elk beleidsterrein voor SMART beleidsdoelen, zodat de resultaten van beleid nauwgezet kunnen worden gevolgd.
Moe van mislukt beleid
De diagnose laat zien dat het geen wonder mag heten dat er zoveel tekortschietend overheidsbeleid bestaat.
Tegelijkertijd laten de tien aanbevelingen zien dat een rationele aanpak van de beleidsontwikkeling best mogelijk is. Het enige dat daarvoor nodig is dat de politiek dat ook moet willen. Vooralsnog lijkt dat een nauwelijks te nemen horde. Maar wie weet wordt de politiek langzamerhand toch een beetje moe van al dat mislukte beleid. In het parlement gaat het steeds weer over mislukkingen en daar moeten parlementsleden onderhand toch schoon genoeg van hebben. En er zijn vast ook parlementsleden die hierover een motie zouden willen indienen (wie durft?).
Een discussie hierover in de politiek zou in elk geval welkom zijn, waarbij we wel nog een laatste algemene aanbeveling willen doen. Pas als je de rationele benadering echt gaat volgen kun je overtuigd raken van de merites daarvan, een politieke discussie alleen zal die merites niet kunnen aantonen. Dat betekent overigens niet dat de politiek het allemaal zelf moet gaan uitvoeren: het gaat er vooral om de ambtelijke staf toe te staan met deze benadering te gaan experimenteren.
