Vorige maand presenteerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een serie interviews met (oud-)bewindslieden en topambtenaren. In De top kijkt om werden zij ondervraagd over hun ervaringen tijdens hun professionele carrière, met aandacht voor zaken die je doorgaans niet terugleest in de departementale archieven. Hun herinneringen zijn bedoeld om vast te leggen, te delen en te benutten. Leonore van Til, projectleider platform O bij de VOM, sprak met prof. dr. Caspar van den Berg, hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen en lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), die als wetenschapper betrokken was bij het tot stand komen van de serie.
Was er een concrete aanleiding om deze reeks interviews nu te starten? Is er een politieke of ambtelijke ontwikkeling gaande die het belang van de reeks onderschrijft?
‘Ik zie twee zaken die aan dit idee ten grondslag liggen. Nederland heeft, in tegenstelling tot veel andere landen, geen traditie van politieke of ambtelijke memoires. Het is niet heel gebruikelijk dat oud-bewindspersonen of ambtenaren hun diepere ervaringen later in hun leven vastleggen en delen. Het past niet zo bij onze cultuur, we hebben niet zo’n leiderschapscultuur. Dat is eigenlijk zonde, want het geeft een mooi kijkje achter de schermen in processen, verhoudingen en personen. Zonder memoires missen we bepaalde lessen en inzichten. Een van onze doelen was om daar verandering in te brengen.
Ten tweede loopt er al een tijd een vergelijkbaar project in het Verenigd Koninkrijk: Ministers reflect: how to be effective in government? Dit was een inspiratie voor de initiatiefnemers in Nederland, Roel Bekker en Paul ‘t Hart. Onze benadering is echter breder: we interviewen niet alleen ministers, maar ook topambtenaren. Dit geeft een rijker beeld en biedt meer kansen om in te gaan op het politiek-ambtelijk samenspel en de verhoudingen. Onder de tien eerste geïnterviewden, van wie nu video’s online staan, zijn er verschillende mensen die ook echt onderling hebben samengewerkt. Dat geeft een mooie inkijk, want we zien dezelfde gebeurtenissen en verhoudingen terugkomen, maar dan van verschillende kanten belicht.
‘Een crisis legt ook vaak dingen bloot die structureel niet goed gaan’
Maar goed, wat is er nu gaande? Politiek-ambtelijk leiderschap is te allen tijde relevant. Het interesseert niet alleen fijnproevers en deskundigen, het thema komt bijvoorbeeld ook terug in populaire series. Denk aan The West-Wing, House of Cards en Borgen. Doorgaans spannende materie. Macht, inside informatie, publieke verantwoordelijkheid, medialogica, crisis en persoonlijke intriges: alles komt in die series samen en het spreekt tot de verbeelding van het bredere publiek. In vergelijking daarmee is ‘De top kijkt om’ helemaal niet sappig: wij willen het binnenwerk van ministers en topambtenaren op een zakelijke en professionele manier vastleggen. In het laatste halfjaar kwam dit thema extra in de belangstelling door verschillende misstanden en incidenten, bijvoorbeeld bij het ministerie van Justitie en Veiligheid en de Belastingdienst.’
In dit gesprek richten we ons, met de coronacrisis in het achterhoofd, op de rol van (oud-)bewindspersonen en topambtenaren in tijden van crisis. De interviews voor ‘De top kijkt om’ zijn kort voor de verspreiding van het coronavirus afgenomen. In hoeverre waren crises hier al onderwerp van gesprek?
‘In onze interviewleidraad maakte crisismanagement sowieso al een vast onderdeel uit. Vooral onder druk blijkt leiderschap een interessant onderwerp. Hoe mensen onder druk functioneren zegt veel over hun persoonlijkheid en ervarenheid. Dat staat nog los van de actualiteit. Interessante vragen die in de interviews terugkwamen waren: hoe verandert een organisatie van een routine organisatie naar een crisisorganisatie? Wie spelen daarin wel en niet een rol? Hoe communiceer je erover? Hoe maakt men, onder het mom van “never waste a good crisis”, gebruik van een crisis om processen te verbeteren en te leren van het verleden? En ook: waar liggen de grenzen van het slim gebruik maken van een crisis die zich voordoet? Een crisis legt ook vaak dingen bloot die structureel niet goed gaan. Het is aan de betrokkenen om daar kritisch naar te kijken en momentum te creëren om de structuur te verbeteren.’
Wat is de grootste gemene deler die u in de interviewreeks voorbij hebt zien komen met de huidige crisis?
‘Ik zie verschillende lijnen. De eerste is: zoals premier Rutte de afgelopen weken vaak heeft gezegd, in crisistijd moet men op basis van vijftig procent van de informatie honderd procent van de beslissingen nemen. Deskundigen hebben hierin een heel belangrijke rol, dat zie je ook in eerdere crises. Wetenschappelijke experts moeten over de breedte betrokken worden bij crisisoverleg. Dit brengt gegronde kennis en depolitisering van het proces, en dat geeft rust. De politieke hitte gaat er vanaf en deskundigheid voert de boventoon. Na een tijdje komt de politiek vanzelf terug, en dat is ook nodig, want dan moeten er weer beslissingen genomen worden waarin belangrijke waarden en belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden. Daarvoor heb je bredere input, meer deliberatie en ook openbaarheid nodig.
‘Succesvol crisismanagement is vrijwel altijd het resultaat van jarenlange ervaring in het vak. Vlieguren zijn heel belangrijk’
Daarnaast zien we de lijn: nú de crisis bestrijden versus de wereld daarna. Er dient direct te worden ingespeeld op de situatie, maar tegelijk nu al worden nagedacht over het voorkomen van een volgende crisis. De capaciteit moet hierbij al georganiseerd worden als de crisis zich nog aan het ontvouwen is. De belangrijkste les uit het verleden is dat dit niet door dezelfde mensen, maar in aparte teams gedaan moet worden gedaan. Zo komen verschillende belangen niet in de knel en wordt voorkomen dat er zaken door elkaar gaan lopen. Als topambtenaar moet je die twee processen wel tegelijkertijd aansturen. Daarin is de topambtenaar het punt waar alles weer samenkomt, en dat is vaak niet makkelijk. Tot slot is succesvol crisismanagement vrijwel altijd het resultaat van jarenlange ervaring in het vak. Vlieguren zijn heel belangrijk. In de huidige coronacrisis hebben we in die zin geluk met een premier die al tien jaar op zijn plek zit.’
Hadden de geïnterviewden een gedeelde opvatting over de manier waarop een crisis het meest effectief getackeld kan worden? Wat kwam overeen en wat juist niet?
‘Hierin zie ik een onderscheid tussen ministers en topambtenaren. Bewindspersonen kijken meer naar persoonlijkheid: hoe sta je erin als mens, hoe communiceer je? Topambtenaren hebben een meer technocratische blik: hoe manage je de crisis? De complementaire rollen komen hier duidelijk naar voren. Wat komt overeen? Op basis van goede informatie is het van belang om rust te bewaren en duidelijk en consistent te handelen. In crisistijd is er geen tijd voor bureaupolitieke spelletjes. Het vergt discipline van iedereen. In de eerste week van de coronacrisis werd er in het debat tussen de Tweede Kamer en de verantwoordelijke ministers door sommige Kamerleden harde partijpolitiek bedreven en op de man gespeeld. Je ziet dan meteen in het publieke debat dat mensen daar niet op zitten te wachten en het ongepast vinden. Oude mores over wat wel en niet kan komen op zo’n moment naar boven: spelletjes worden in crisistijd niet op prijs gesteld.’
Stonden de (oud-)bewindspersonen en topambtenaren in het verleden voor afwegingen waarin keuzes gemaakt moesten worden tussen effectief en ethisch handelen?
‘Zeker. Zelfs onder normale omstandigheden stonden zij voor zulke belangenafwegingen. Strijdige principes, bijvoorbeeld over effectiviteit versus democratische waarden. In crisistijd worden deze belangenafwegingen gewichtiger en ook acuter, vooral als het gaat over leven en dood en grote economische belangen. Er moeten pijnlijke keuzes gemaakt worden, want er moet wel beleid op zijn. Dierziektes als de varkenspest en mond-en-klauwzeer kwamen tijdens de interviews een aantal keer ter sprake. Men moest bijvoorbeeld grote beslissingen maken over het ruimen van vee, wat op zichzelf al heel akelig is, maar waardoor ook veehouders hard getroffen werden, en dat was niet gemakkelijk. Ik wil dit niet gelijkstellen aan de spanning die we zien tijdens de coronacrisis. Steeds moeten keuzes gemaakt worden die heel heftige gevolgen kunnen hebben voor de volksgezondheid, maar ook voor de economie en voor de individuele vrijheden. In die zin waren de vraagstukken van de eerste weken een uitdaging van een omvang die we sinds de Tweede Wereldoorlog in Nederland niet meer gekend hebben.’
Nederland staat met het indammen van de verspreiding van het coronavirus voor complexe vraagstukken die verder gaan dan landsgrenzen. Denk bijvoorbeeld aan economische afwegingen in Europa die ook diplomatieke impact hebben. Werd over dergelijke afwegingen gesproken?
‘Ja. Omdat we qua samenleving en economie zo verbonden zijn met de rest van de wereld en omdat de bestuurslagen zoveel verschillende componenten raken, zit er aan elke grote crisis wel een Europese component. Dan worden onderlinge spanningen tussen lidstaten weer zichtbaar en acuut. Neem de huidige discussie over de Eurobonds: het thema sluimert en ligt al heel lang op tafel, en komt nu ineens op scherp te staan. Europa is een economische, maar soms ook een waardengemeenschap. De crisis vergroot dit uit: nationale reflexen spelen op en onderliggende spanningen komen naar de oppervlakte. Daarom is het extra belangrijk om goed te investeren in relaties met andere landen in normale tijden zonder crisis. Zorgen voor goodwill, korte lijntjes en wederzijds begrip. In de reactie van Italië klinkt opgebouwde frustratie door richting Nederland. Discussies op andere schaakborden spelen op en komen extra onder druk te staan.’
Een van de geïnterviewden zegt: “Eigenlijk lijkt crisismanagement wel een beetje op oorlogsvoering.” Delen anderen deze mening? En is deze coronacrisis in uw ogen ook oorlog?
‘De oorlogsmetafoor zie je in verschillende vormen terugkomen. Macron zegt: “nous sommes en guerre”. Ook de Spanjaarden spreken van een oorlog tegen het virus. Alles moet ervoor wijken, het benadrukt de ernst van de situatie. In een van de interviews gaat het specifiek over dierziekten. Er woedt een oorlog tegen het virus omdat je niet weet waar de vijand zit, die kan overal opduiken. Een andere context en een andere metafoor. In Nederland zie je sommige mensen ook oorlogstaal gebruiken, maar de regering lijkt het woord oorlog zorgvuldig te vermijden. Wel hebben we het over strijd, frontlinie, enzovoorts. Waarschijnlijk neemt Rutte het woord “oorlog” niet in de mond om dingen niet te overdramatiseren. Iedereen is toch wel doordrongen van de ernst. Het een beetje zakelijk houden past ook wel bij Nederlandse (politieke) cultuur. Aan de andere kant lijkt het totalitaire van deze crisis – alle sectoren worden getroffen, de hele samenleving en economie liggen plat – wel een beetje op een oorlogssituatie. Meer dan mond-en-klauwzeer, bijvoorbeeld, waar het in onze interviews een aantal keer over gaat. Mijn stelling is: je moet heel goed weten in welke context mensen die vergelijking maken.’
‘Onder zo’n hoge druk is het cruciaal dat je van elkaar op aan kan en dat iedereen elkaar respecteert in zijn of haar rol’
Welke lessen kunnen we uit de interviews trekken?
‘Onderling vertrouwen is heel belangrijk. Tussen ministers onderling, tussen ministers en topambtenaren, en met allerlei andere counterparts. Onder zo’n hoge druk is het cruciaal dat je van elkaar op aan kan en dat iedereen elkaar respecteert in zijn of haar rol. Investeren in relaties in tijd dat het geen crisis is hierbij een belangrijke les.’
Wat zou u nog willen meegeven?
Deze eerste serie van ‘De top kijkt om’ bestaat slechts uit tien interviews, er komen er nog veel meer aan. Het is dus nog te vroeg om hier allerlei patronen en verbanden uit te halen. Het is een begin, maar wel veelbelovend. Hoe verder we komen, hoe meer we gaan leren. Er komen steeds meer vergelijkingen tussen sectoren en kabinetsperiodes. Wat we nu besproken hebben toont wel aan dat uit het verleden altijd interessante lessen en ervaringen te trekken zijn om de huidige tijd goed te kunnen begrijpen.
Tot slot wil ik graag het volgende nog kwijt: de publieke en de politieke discussie zijn heel veranderlijk en situationeel. Een paar maanden geleden maakten we ons nog uiterst druk over topambtenaren die niet goed functioneren op basis van een aantal misstanden. Nu we zo kwetsbaar zijn, beseffen we tegelijk wat een kwalitatief goede overheid we toch hebben. Mensen hebben eigenlijk weer heel veel vertrouwen. In crisistijd wordt alles ineens weer relatief. We zitten natuurlijk nog aan het begin, en de publieke opinie kan nog veranderen. Over een tijdje kunnen we pas echt zeggen of onze aanpak blijkt te werken of niet. Maar wat voorop staat, is dat we heel wat kennis en deskundigheid in huis hebben. Hier ligt een goed functionerende democratische rechtsstaat met robuuste structuren aan ten grondslag. In vergelijking met andere landen zit het met de moraliteit van ons leiderschap wel goed.’
Beeld: Caspar van den Berg
