De tragiek van ambtenaren

Ook het vierde overleg ging grotendeels over de wensen van de opdrachtgever. Omdat de opdrachtgever er niet bij was kwam het gesprek niet verder dan speculatie en inschatting door de aanwezige adviseurs, inhoudelijke experts en proces-managers. Net zoals bij de vorige drie overleggen ging het om scenario’s: als dit, dan dat…. Maar de opdrachtgever moest worden bediend en daarom kwam het gezelschap over twee weken weer bij elkaar om de geplande bijeenkomst verder voor te bereiden. Zie hier de tragiek van ambtenaren rond het bestuur, interpreteren en inschatten als dagelijks werk.

Omdat politieke organen zich niet als opdrachtgever opstellen is het aan ambtenaren om hun wensen en vragen te interpreteren. Dat is niet zonder risico. Ambtenaren worden geacht ‘politiek bekwaam’ te zijn. Of ze precies weten wat de opdrachtgever wil, blijft de vraag.
In het handboek opdrachtnemer staan de ingrediënten opgesomd van een goede opdracht. Wat is er nodig? Om te beginnen, dit is een open deur, een duidelijke opdracht. Iets met doelen, op te leveren producten of resultaten, een tijdspad, middelen, liefst een kader en afbakening, dat soort dingen. Een ander belangrijk ingrediënt is een duidelijke beschrijving van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Je zou verwachten dat de wederzijdse verwachtingen en de rolverdeling goed zijn beschreven. Praktisch wie doet wat, maar ook tactische en strategische verduidelijkingen horen hierbij.

Een derde ingrediënt is een duidelijke overeenkomst of een contract waar een en ander is opgeschreven als juridisch kader, maar ook als inhoudelijk houvast voor de uit te voeren opdracht. Informatievoorziening en rapportage zijn ook zaken die goed moeten worden afgesproken. Welke informatie wil de opdrachtgever ontvangen, over welke aspecten, bij welke resultaten of afwijkingen gedurende de uitvoering? En omdat niet alles van tevoren kan worden vastgelegd en er altijd onvoorziene omstandigheden zijn, is het belangrijk om ook daar alvast bij stil te staan. Wat te doen bij onverwachte kosten, bij vertraging, bij varianten waar geen rekening mee was gehouden?

Interpreteren
Het zijn vijf ingrediënten voor een fijne en effectieve samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Als de opdrachtgever ‘de politiek’ of een ‘politiek orgaan’ is, dan wordt het plots veel complexer en weerbarstiger. Wat het lastig maakt is dat communicatie in een politiek-bestuurlijke context nog meer dan in andere werelden is gebaseerd op interpretatie. En iedereen interpreteert de beschikbare signalen en informatie anders. Soms een beetje anders, vaak totaal anders. Wat wil de gemeenteraad? Wat wil de wethouder? Wat wil de burgemeester? Ambtenaren interpreteren dezelfde boodschap of hetzelfde signaal anders. Het is op zichzelf begrijpelijk. Elke functionaris is uniek en in de context van raad, college, fractie ook nog verschillend. Het gaat dus niet alleen over individueel anders denken, maar ook over inkleuring vanwege belangen en context. Ambtenaren luisteren, observeren en interpreteren.
In zijn essay Ambtelijk Vakmanschap 3.0, Zoektocht naar het Handwerk van de Overheidsmanager noemt Paul ’t Hart de competentie ‘politiek bekwaam – begrijpend en beïnvloedend’ onmisbaar voor de moderne ambtenaar. Hij stelt dat de ambtenaar nooit om ‘de politiek’ heen kan. ‘De ambtenaar is er niet ‘van’, maar opereert er wel ‘in’, zelfs als zij zogenaamd ‘op afstand’ is gezet en in ‘de uitvoering’ of ‘het toezicht’ werkt.’ ’t Hart stelt dat de ‘effectieve ambtenaar zich verdiept in hoe politiek werkelijk werkt en gebruikt dat inzicht om haar te adviseren en te beïnvloeden. Zij doorgrondt met wat voor prikkelstructuur de relevante bestuurders en volksvertegenwoordigers te maken hebben, wat hen drijft, hoe zij opereren, hoe de krachtsverhoudingen binnen en tussen de relevante instituties in elkaar zitten.’ Ik vergelijk het maar heel huiselijk met de vraag die ik maandelijks in mijn tijd als griffier kreeg: ‘Hoe laat is de raadsvergadering klaar?’ Kennelijk was ik door mijn betrokkenheid bij en kennis van de raad in staat om beter dan anderen in te schatten hoe zwaar de agenda was en dus hoeveel tijd nodig was om tot besluiten te komen. Ik nam een ruime marge, aan een exact tijdstip waagde ik mij nooit.

Gedoemd tot vrijheid
Hoe complexer de omgeving, hoe spannender het krachtenveld, hoe meer de ‘politieke bekwaamheid’ van de ambtenaar op de proef wordt gesteld. In het aangehaalde voorbeeld was na herhaaldelijk overleg nog steeds geen eenduidig beeld van de behoefte, de vraag, ergo van de opdracht van de raad. Een buitenstaander zou de meest voor de hand liggende suggestie doen, namelijk ‘vraag het even!’ Dit is vaak in de praktijk niet te doen, omdat de opdrachtgever niet één persoon is, maar uit een divers samengesteld gezelschap bestaat. Daarom wordt de vraag gesteld aan de ‘kenners’, de ‘inner-cirkel’, de ‘politiek-fluisteraars’. Die blijken het ook niet te weten, ze interpreteren echter met meer gevoel en ervaring.

Het komt er met andere woorden op neer dat ambtenaren ‘politiek bekwaam’ grote vrijheid hebben en idem verantwoordelijkheid. Gedoemd tot vrijheid, zou Sartre zeggen. Ze moeten zelf betekenis geven aan hun functie, opties uitdenken en interpreteren wat de opdrachtgever nodig heeft. Wat ze dénken dat de opdrachtgever nodig heeft. Volgens Sartre vecht je altijd tegen beelden van anderen over jezelf, de ander ziet je altijd als een bepaald persoon met bepaalde eigenschappen. Wat wil de raad, wie is de raad? Ons bestaan, ook van politieke organen, wordt gereduceerd tot een karakter, een typetje. De anderen zijn je altijd tot last. ‘De hel, dat zijn de anderen.’
Het lijkt soms op ‘doorfluistertje, het bekende kinderspel waarin iedereen in een kring zit. Het eerste kind bedenkt een woord of een zin, en fluistert die in het oor van het kind naast zich. Het volgende kind fluistert de zin in het oor van het kind dat daarnaast zit enzovoort, totdat de zin de hele kring rond is. De laatst in de kring zegt hardop wat hij ervan verstaan heeft. Vaak is het iets heel anders dan de oorspronkelijke zin! Binnen een politiek-bestuurlijke context is het niet anders. Soms krijg je niet wat je echt wil, omdat niet duidelijk is wat je wilde.