Het verschilt sterk per persoon en per dag hoe regels worden ervaren. Dat concludeert Bernard Bernards van de Universiteit Leiden op basis van onderzoek[1] onder wijkteams in de gemeente Den Haag. Juist omdat het openbaar bestuur spanningen en tegenstrijdigheden met zich meebrengt, is het van belang om publieke professionals te trainen om met deze spanningen om te kunnen gaan, aldus de onderzoeker.
De bureaucratie wordt wel vergeleken met de Romeinse god Janus, de god met de twee gezichten. Aan de ene kant is de bureaucratie omstreden en wordt zij in verband gebracht met een overdaad aan regels en inefficiëntie. Aan de andere kant garanderen regels en procedures ook gelijkheid van behandeling, wetmatigheid en voorspelbaarheid. Regels zijn soms lastig, maar dienen ook een belangrijk doel. Dit geldt niet alleen voor burgers, maar ook voor de professionals die werkzaam zijn in de bureaucratie bieden regels houvast en kunnen zij helpen in lastige situaties.
Het belang van de bureaucratie kan in dit verband worden samengevat onder de noemer onzekerheidsreductie.[2] De professional kan binnen de bureaucratie met al haar regels en 
procedures zekerheid ontlenen aan de kaders waarbinnen hij of zij inhoudelijke beslissingen neemt. Tegelijkertijd zie je ook hier het andere gezicht van de bureaucratie en maakt het vaak ingewikkelde stelsel van regels en procedures waar professionals in de publieke sector mee te maken hebben het werk voor hen niet altijd makkelijker. Tegen de achtergrond van dit bestuurskundige dilemma hebben wij onderzoek gedaan naar de manier waarop professionals regels ervaren en hoe zij daarmee om kunnen gaan.
Beeld van de Romeinse god Janus. Deze god met de twee gezichten stond bij de Romeinen symbool voor het feit dat aan iedere zaak twee kanten zitten.
Wat hebben we gevonden?
Binnen ons onderzoek hebben wij gekeken naar wat de kenmerken zijn van regels die bijdragen aan dit goede gezicht van de bureaucratie: onzekerheidsreductie. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, hebben wij eerst het stelsel aan regels waar de WMO-casemanagers mee te maken krijgen in kaart gebracht. Hiervoor hebben we ruim vijftig medewerkers van de WMO-teams gedurende twee weken elke dag gevraagd hoe de regels in hun werk eruitzagen. In figuur 1 laten wij zien hoe de regels gemiddeld scoren op zes verschillende kenmerken. Het gekleurde blokje laat de spreiding zien: hoe groter dit blokje, hoe meer het tussen personen en tussen dagen verschilt of dit regelkenmerk wordt ervaren. De dunne horizontale lijnen in de blokjes geven de gemiddelde score op dat regelkenmerk weer.
Figuur 1: Regelkenmerken in de WMO-wijkteams
Een belangrijke bevinding van dit onderzoek is dat het sterk verschilt per persoon en per dag hoe de regels worden ervaren. Zo kunnen casemanagers op dagen waarop ze veel huisbezoeken doen hun werk in sterke mate zelf vormgeven. Op deze dagen ervaren zij weinig regels, terwijl het uitwerken van casussen volgens vastomlijnde processen en werkwijzen gaat. Zie een voorbeeld van hoe één casemanager de hoeveelheid regels ervaart in figuur 2. Daarnaast verschilt het per persoon hoe mensen regels ervaren en ermee omgaan. Waar de één de regels vaak als consistent en nuttig ervaart, is dat voor de ander veel minder het geval. Dit betekent dat het leren omgaan met regels een belangrijke bijdrage kan bieden in het dichter bij elkaar brengen van de twee gezichten van de bureaucratie.
Figuur 2: Voorbeeld van de hoeveelheid regels die een WMO-casemanager gedurende een week ervaart
Van de onderzochte regelkenmerken blijkt vooral consistentie tussen regels een aandachtspunt te zijn. Inconsistente regels leveren geen bijdrage aan onzekerheidsreductie. Sterker nog: ze leveren juist onzekerheid op. Inconsistentie zit niet alleen in individuele regels, maar ook in het stelsel van regels waarbinnen de casemanagers hun werk doen. Denk bijvoorbeeld aan de uitgangspunten van de WMO aan de ene kant (breed uitvragen, het goede gesprek) en aan de andere kant de vereisten van privacywetgeving (AVG) die de brede uitvraag en verslaglegging daarvan vaak moeilijk maken. Dergelijke botsingen tussen (stelsels van) regels zijn echter niet altijd op te lossen en hebben ook te maken met de strijdige waarden waartussen men binnen het openbaar bestuur moet balanceren. Denk hierbij ook bijvoorbeeld aan de spanning tussen maatwerk aan de ene kant en gelijkheid voor burgers aan de andere kant.
De casus: wijkteams in de gemeente Den Haag
Het onderzoek is verricht onder de uitvoerders van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) in de gemeente Den Haag. Deze WMO-casemanagers werken volgens de nieuwe werkwijze van de gemeente Den Haag die gericht is op een integrale wijkgerichte en vraaggerichte aanpak. Daarbij worden professionals aangemoedigd om innovatieve oplossingen te zoeken die bij de individuele situatie van de cliënt passen. Tegelijkertijd werken deze professionals natuurlijk volgens de geldende wet- en regelgeving en zijn er beleidsregels en werkinstructies die hun werk vormgeven. Dit kan op gespannen voet staan met de vraaggerichte aanpak van de gemeente. Binnen deze context hebben wij ons onderzoek vormgegeven. Hierbij hebben wij gekeken hoe professionals effectief kunnen omgaan met de regels in hun werk, gegeven de wijkgerichte en vraaggerichte aanpak.
Hoe kunnen professionals omgaan met inconsistente regels?
Juist omdat het openbaar bestuur spanningen en tegenstrijdigheden met zich meebrengt, is het van belang om professionals te trainen om met deze spanningen om te kunnen gaan, in plaats van alle plooien glad te willen strijken. Binnen de WMO in de gemeente Den Haag is hiervoor een regieteam geïntroduceerd om daar waar regels wringen en professionals er niet meer uitkomen ondersteuning te bieden. Maar professionals kunnen ook zelf aan de slag.
Aan de ene kant door de ruimte te pakken die er wél is binnen de wet- en regelgeving en te kijken naar de bedoeling achter de regels.[3] Er zit vaak meer ruimte in de regels dan mensen in eerste instantie denken, als je maar goed onderbouwt waarom je een bepaalde beslissing neemt.
Aan de andere kant is de teamcontext van belang voor professionals om effectief met regels te kunnen omgaan. Door met elkaar een cultuur te creëren waarin je alles kunt bespreken, kunnen professionals problemen met regels onderling oplossen. Inconsistenties tussen regels zullen blijven bestaan en regels zullen nooit perfect passen bij alle casussen – dat is inherent aan het werk in het sociale domein. Zorg er daarom voor dat je je dilemma’s altijd kunt delen met collega’s.
Noten
- [1] Dit onderzoek maakt deel uit van een groter onderzoeksproject binnen het sociale domein in de gemeente Den Haag. Het onderzoek is mogelijk gemaakt door de gemeente Den Haag. Naast Bernard Bernards zijn ook Sandra Groeneveld en Joris van der Voet (Universiteit Leiden) en Suzan van der Pas (Hogeschool Leiden) bij dit onderzoeksproject betrokken.
- [2] Zie hiervoor de oratie van prof. dr. Sandra Groeneveld.
- [3]Zie in dit kader ook het onderzoek van Eduard Schmidt en collega’s naar ‘werken volgens de bedoeling’ bij de Sociale Verzekeringsbank en de gemeente Den Haag.
Dit blog is eerder gepubliceerd op de website van Vereniging voor Bestuurskunde.
