Wat iedere ambtenaar moet leren van de toeslagenaffaire

Duizenden ouders zijn ten onrechte ernstig in de knel gekomen door problemen met de kinderopvangtoeslag. Een complex samenspel van factoren heeft hierbij een rol gespeeld. Menno Spaan brengt de complexiteit van de kinderopvangtoeslagaffaire terug tot zes lessen die iedere ambtenaar moet leren om een vergelijkbare ramp in de toekomst te voorkomen.

‘Rampen ontstaan nooit door één ding dat fout is gegaan’, waren de woorden van Jaap Uijlenbroek, oud DG Belastingdienst, in zijn verklaring aan de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, die direct betrokken ambtenaren en bewindspersonen heeft verhoord. Als er iets is dat de commissie heeft laten zien, dan is het dat dit statement klopt. De betrokkenen vormden radertjes die wel of niet wetend van elkaar, maar voornamelijk vanuit goede intenties handelend, onderdeel waren van falend overheidsbeleid.
En daarmee ging het mis in ‘het systeem’ dat het overheidsbeleid vormgeeft en uitvoert. Er zijn niet één of twee schuldigen, het komt niet door de politieke wens om fraude beter op te sporen, het komt niet door fouten in de uitvoering, nee, het ging mis in het organisatiekundige samenspel van mensen die een gezamenlijke taak uitvoeren. Topambtenaren, uitvoerende medewerkers, politici en een Hoog College van Staat, samenwerkend in de voorgeschreven constitutionele verhoudingen, binnen wetgeving, uitvoeringsregelingen en een organisatiekundige inbedding. Het is dit systeem, nadrukkelijk met als onderdeel daarvan de onderlinge interactie tussen de betrokkenen, dat heeft gefaald. En precies dat maakt het zo lastig grijpbaar. Want hoe voorkomen we de volgende keer zo’n ramp?

Achteraf terugkijken met de kennis van nu, het is altijd makkelijk. En doe het in de praktijk maar eens beter als je één van de betrokkenen bent in zo’n proces. Toch biedt een benadering vanuit het systeem als samenspel aangrijpingspunten die iedere ambtenaar zich ter harte kan nemen. Hieronder heb ik ze gebundeld in zes punten die ik op volgorde van belangrijkheid beschrijf.

Contact met de doelgroep
Als Jaap Uijlenbroek na zijn aantreden bij de Belastingdienst één gesprek had gehad met gedupeerden, dan had hij direct geweten wat er aan de hand was en had hij ermee aan de slag gekund. Als hij in zijn inwerkperiode één dossier inhoudelijk eruit had gelicht en op zijn bureau had gehad, dan had hij direct gezien dat er iets bijzonders aan de hand was. Organiseer dus, juist ook vanuit de top van een departement of organisatie, het directe contact met de doelgroep van beleid. Het is het simpelste, maar tegelijkertijd het minst uitgevoerde advies, ook omdat veel overleggen met de doelgroep georganiseerd zijn via vaste structuren met vertegenwoordigende organisaties. Het vanuit intuïtie eruit pakken van een dossier en daarop doorexerceren gaat buiten al die structuren om, maar is een intuïtieve toets die past in het openbaar bestuur.

Overigens vraagt dit ook één van de kerncompetenties die in diverse onderzoeken als belangrijkste voor de toekomst wordt benoemd: empathisch vermogen. Hoe meer we met computers gaan werken, hoe belangrijker deze eigenschap wordt. In het openbaar bestuur gaat dat om het invoelen van het effect van beleid. Selecteer mensen daarop in het aannamebeleid. Slimme nadenkers zijn er genoeg in de Rijksoverheid. De ambtenaren die het verschil maken in de toekomst zijn inlevend en voelen de pijn van de doelgroep.

De hiërarchie tussen beleid en uitvoering
Bij de problematiek van de kinderopvang zijn twee uitvoeringsorganisaties en meerdere ministeries betrokken vanuit verschillende rollen. Veel ging over afstemmingsstructuren, overleggen en wie wat wist op welk moment. Duidelijk werd dat de afstand tussen beleid en uitvoering te groot was. Vanuit het sociocratisch principe in de organisatiekunde ligt de oorzaak bij de scheiding tussen ‘denken’ en ‘doen’. Hoe meer je die uit elkaar trekt, des te meer kans op dysfuncties van het systeem. Het bij elkaar brengen van ‘denken’ en ‘doen’ lukt alleen als je dat radicaal doet, want een klein beetje coördinatie roept meer coördinatie op en voordat je het weet is een hele structuur opgebouwd.

Een fundamentele tegenbeweging is die van het Rijnlands organiseren. Een populaire beschrijving van de effecten is die van de bullshit jobs die vooral voortkomen uit die coördinerende functies. In de overheid is enige afstand tussen ‘denken’ en ‘doen’ gewenst vanwege rechtsstatelijkheid, maar te vaak wordt beleid vanuit de departementen over de schutting gegooid naar uitvoeringsorganisaties die bij de totstandkoming niet of nauwelijks zijn betrokken. Een fundamentele omslag in denken is vereist: de beleidsmakers zijn er voor de uitvoering, en niet andersom. Want ook als het gaat om nieuw beleid, dan is het van belang dat de beleidsmakers dit zo inrichten dat het ordentelijk kan worden uitgevoerd. In praktijk betekent dit minder vaste overlegstructuren en meer elkaar opzoeken in gemengde teams van beleid en uitvoering die zich om thema’s organiseren. En ook in de monitoring op effectiviteit en evaluaties: hanteer het principe van ‘whole system in a room’. Nodig iedereen uit die betrokken is: van beleid tot en met uitvoerend medewerker in gezamenlijke sessies.

Maar ook heel praktisch zijn er mogelijkheden: laat iedere beleidsmedewerker eerst een halfjaar met de uitvoering meelopen. En een nieuw gebied ligt braak: er is ook een flinke afstand tussen de wereld van Kamerleden en de uitvoering van beleid. Hoe kun je die verkleinen? En kan de medezeggenschap niet een belangrijkere rol vervullen? Medezeggenschapsleden hebben nu geen rol bij beleidsaanpassingen en worden bij politieke beslissingen zelfs buiten spel gezet door het primaat van de politiek. Zouden zij wellicht een toetsing kunnen doen voor nieuw beleid in de uitvoering?

Het betere is de vijand van het nieuwe
Een systematiek van directe financiering van de kinderopvang werd niet doorgevoerd, terwijl dit de fundamentele oplossing is van de problematiek met de toeslagen, althans, om het probleem niet groter te maken. De ‘stelselwijziging’ werd politiek vermeden, vooral vanwege het risico dat er dan zaken mis zouden kunnen gaan in de uitvoering. Het was ‘veiliger’ om te kiezen voor het optimaliseren van de huidige werkwijze met toeslagen. En dat is hoe het vaak gaat: het is politiek veiliger om bestaande systemen te optimaliseren en pas te reageren als het mis gaat, want ja, dan is het geoorloofd om te handelen. Ik vind een heel mooi ander voorbeeld de kademuren in Amsterdam. Ze storten in omdat ze niet goed onderhouden zijn. Er zijn inmiddels teams nodig om te monitoren of het niet mis gaat. De reden? Colleges schoven de grote kosten en risico’s (grachtenpanden die verzakken, overlast in de binnenstad, schadeclaims) liever voor zich uit totdat het echt niet anders kon. Nadenken over vernieuwing vanuit een ambtelijke organisatie vraagt om een continue en eenduidige lijn richting politiek verantwoordelijken. Daarbij helpt het als vernieuwing gefaseerd en gecontroleerd kan worden doorgevoerd.
En vernieuwen kan! Ook met toeslagen. Ik weet niet of de situatie volledig te vergelijken is, maar in Vlaanderen (zes miljoen inwoners) heeft men een systematiek ingevoerd waarin toeslagen voor kinderopvang, maar ook alle andere toeslagen automatisch naar gezinnen worden overgemaakt. Op die manier hoeven kwetsbare gezinnen geen ingewikkelde aanvraagprocedures te doorlopen. De systemen aan de achterkant zijn met elkaar verbonden en het geld wordt automatisch op hun rekening overgemaakt. Eigenlijk is dat precies wat we in Nederland nodig hebben.

Het omgaan met incidenten
Incidenten zijn er altijd en overal. Dat hoort bij het openbaar bestuur. Maar hoe organiseer je dat die incidenten je niet de blik ontnemen op belangrijke andere zaken waar het ook mis kan gaan? En hoe voorkom je dat je van incident naar incident gaat? Toen DG Jaap Uijlenbroek startte bij de Belastingdienst had hij zijn handen vol aan de ontspoorde vertrekregeling. De SG van Financiën sprak over twintig tot veertig dossiers in de actualiteit die aandacht nodig hadden. De directeur Opvang bij SZW had te maken met de effecten van Robert M. en met het ongeluk in Oss van de Stint. Heel direct zorgde de ‘Bulgarenfraude’ voor een sterke focus op fraudebestrijding.

Goed omgaan met incidenten vraagt om een aantal zaken. Allereerst tijd. Organiseer in de Rijksoverheid redundantie. Plan niet alles vol, maar houd tijd en capaciteit over omdat je weet dat er incidenten zullen zijn. Accepteer dat ook bij voorbaat. Ten tweede: trek een duidelijke scheidslijn tussen de medewerkers die met de incidenten werken, en medewerkers die hiervan worden afgehouden, zodat zij zich ongestoord met de lange lijnen bezig kunnen houden. Dan valt niet het hele proces en nadenken over de lange lijnen stil als er incidenten zijn. Maar ook andersom: niet alles wordt dan gezet op een lange termijn oplossing, maar degenen verantwoordelijk voor het ‘hier en nu’ zoeken ook naar directe praktische oplossingen. En tot slot: durf nieuwe dingen op te starten en ermee te experimenteren en zaken uit te proberen. Op die manier liggen nieuwe oplossingen op de plank als ze ‘ineens’ nodig zijn als gevolg van een incident dat leidt tot wat in de onderzoeksliteratuur zo mooi een ‘policy window’ wordt genoemd: een moment waarop nieuw beleid een kans krijgt omdat een beleidsprobleem op de agenda komt.

Maar er is nog een punt. En dat gaat over institutioneel geheugen. Algemeen directeur Belastingdienst Blokpoel zet een fraudeaanpak op. De SG van SZW treedt aan als Blokpoel in zijn laatste maanden op die functie zit. De nieuwe directeur Kinderopvang bij SZW is dan een half jaar aan het werk na een beperkte overdracht. De nieuwe DG Belastingdienst Uijlenbroek richt zijn aandacht op de vertrekregeling en niet op de fraudeaanpak. En zo, met veel bestuurlijke wisselingen, in combinatie met incidenten die aandacht vragen, glijdt de aandacht voor een belangrijk onderwerp weg. De essentie: te veel wisselingen zijn niet goed omdat het zicht op de lange lijnen hiermee verloren gaat. Het wordt dan al snel reageren op incidenten in het hier en nu, omdat dan het handelen het meest gelegitimeerd is.

Speaking truth to power
De toeslagenaffaire legt veel bloot. In de basis is er gewoon heel streng beleid gemaakt dat werd uitgevoerd. De kern is vervolgens dat het toezicht onzorgvuldig was en dat gewone mensen die niets verkeerd hebben gedaan, of per ongeluk een foutje maakten, slachtoffer zijn geworden van veel te streng en verkeerd overheidshandelen. Onderliggend is het ook de vraag of je een organisatie zoals de Belastingdienst de opdracht moet geven om bedragen te gaan uitkeren. Deze dienst is ingericht op innen. En als zo’n organisatie aangeeft niet klaar te zijn voor het uitvoeren van deze nieuwe taken, of je het vanuit de politiek dan moet opleggen. Hierdoor richtte dit onderdeel van de Belastingdienst zich op het uitkeren van bedragen met een gebrek aan controle, dat later dan weer hersteld moest worden door het verscherpen van het toezicht.
Dus ook in de interactie tussen politiek en ambtenarij ging het niet goed. Het enige dat ik hier nog aan kan toevoegen als les voor de ambtenaar, is dat er momenten zullen zijn dat je de storm moet weerstaan. Meebuigen in een storm werkt vaak het beste, maar hoe ver ga je daarin? Durf ronduit ‘nee’ te zeggen als een politieke wens niet uitvoerbaar is of als de grenzen van het toelaatbare worden opgezocht. En ja, dat kan je je baan kosten, maar misschien hoort dat wel gewoon bij het vak? En je wilt jezelf ook in de spiegel kunnen blijven aankijken. Toch?

Vermijd perverse prikkels
De leiding van het ministerie van SZW wordt financieel afgerekend op overschrijdingen die in de uitvoering bij Financiën plaatsvinden, terwijl zij daar geen invloed op heeft. Die overschrijdingen hebben dan weer direct effect op de doelgroep van SZW omdat bij tekorten aanpassingen in het beleid nodig zijn om binnen de begroting te blijven. Een dergelijke prikkel werkt contraproductief omdat het gedoe oplevert over wie ‘de rekening moet betalen’ als er iets misgaat of als een belangrijke intensivering nodig is.
In het verlengde hiervan: fraudebestrijding mag nooit onderdeel zijn van een ‘businesscase’ met een werkwijze waarin targets worden gesteld op de opbrengsten. Op dat moment staan de targets met de opbrengsten centraal in plaats van de zorgvuldige afweging van overheidshandelen.

De publieke zaak laat zich lastig in resultaatafspraken vangen. Een mooi voorbeeld vind ik altijd de politie die met preventief werk in een stadswijk voorkomt dat processen-verbaal uitgeschreven moeten worden, terwijl bekostiging gebaseerd is op het aantal processen-verbaal en zij door hun goede aanpak minder geld krijgen. Voorkom dergelijke prikkels, maar ook: durf ze als leidinggevende ter discussie te stellen. Ze gaan te veel ten koste van de onderliggende alertheid op passend overheidshandelen.
Het accent in de media ligt op dit moment op de informatievoorziening naar de Tweede Kamer. Ook dat is een terecht punt, waar ook vanuit ministeries verbeterslagen in kunnen worden aangebracht. Maar om volgende rampen te voorkomen zijn bovengenoemde punten cruciaal. En daar kan iedere ambtenaar aan bijdragen.