Raadsleden besteden gemiddeld 15,9 uur aan hun raadswerk. Ze krijgen steeds meer te doen, maar er komt niet meer tijd beschikbaar. Tenminste, als vast wordt gehouden aan raadswerk als ‘betaald vrijwilligerswerk’ en daar is veel voor te zeggen vindt de Raad voor het openbaar bestuur.
De werkwijze in veel gemeenteraden is die van een ingesleten werkelijkheid. Die komt in de gemiddelde tijdsbesteding van 15,9 uur tot uitdrukking: er is te veel papier, te veel ritueel en te weinig betekenisvolle verbinding met de beweeglijke werkelijkheid buiten.
Veranderingen
Raadsleden en gemeenteraden staan voor een aantal praktische vraagstukken: bestuur en democratie krijgen steeds meer lokaal en in de regio gestalte en Haagse beslissingen moeten vooral in de decentrale bestuurspraktijk worden gerealiseerd. Burgers laten zich ook horen en laten steeds vaker zien dat democratie bij hen begint. Veel maatschappelijke initiatieven vragen van de gekozen volksvertegenwoordigers een nieuwe plaatsbepaling. Bovendien verandert de rol van de lokale media; sociale media creëren hun eigen werkelijkheid. Tegen de achtergrond van deze forse veranderingen dringt zich de conclusie eenvoudig op: er moet binnen de beschikbare tijd gekozen worden. Daar gaat het advies 15,9 uur van de Raad voor het openbaar bestuur over.
Wat ook aan verandering onderhevig is, is het krachtenveld rond de gemeente. Het gemeentehuis is niet meer vanzelfsprekend het centrum van de lokale gemeenschap. Er zijn meer spelers, andere verhoudingen en de relatie met professionele organisaties moet opnieuw worden uitgevonden. Het kost gemeenteraadsleden steeds meer tijd en moeite om een betekenisvolle rol te kunnen spelen in gemeentelijke besluitvormingsprocessen.
Gegroeide cultuur
Veelal is de discussie tussen de Raad en het College van Burgemeester en Wethouders in de lokale bestuurscultuur dominant. Gezien de rolverdeling is dat ook begrijpelijk. Het advies 15,9 uur laat zien dat de inhoud en richting van die dialoog meer rekening moet houden met de sterk veranderende omstandigheden waarin het gemeentebestuur werkt. De gemeenteraad als volksvertegenwoordiging kan niet alleen leunen op de discussies binnen politieke partijen of op individuele contacten die raadsleden in hun gemeente hebben. De wereld van buiten naar binnen brengen, de raadszaal in, vraagt om een grondige verandering van de gegroeide cultuur.
Veel raadsleden verrichten hun politieke werkzaamheden naast ander betaald werk. Dat is alleen mogelijk als men over een flinke dosis idealisme beschikt. Beter omgaan met de tijdsdruk en de wijze waarop energie wordt opgeslokt of vrijgespeeld kan de arbeidsvreugde van raadsleden vergroten. Dat vraagt ook om een meer nadrukkelijke betrokkenheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Want raadsleden die op hun taak zijn berekend, die in staat zijn de moeilijke keuzes te maken – ook in hun tijdsbesteding – komen niet uit de lucht vallen. Daar is training en begeleiding voor nodig. Bij toenemende werkdruk lokaal zal in die kwaliteitsontwikkeling nationaal meer moeten worden geïnvesteerd.
Lokale samenleving
De Raad voor het openbaar bestuur pleit voor een andere rolinvulling en tijdsbesteding van gemeenteraadsleden, die beter past bij een vitale, lokale democratie. Centraal hierin staat het versterken van de verbinding met de samenleving. Door hun externe, volksvertegenwoordigende rol te accentueren kunnen gemeenteraadsleden hun kaderstellende en controlerende taken beter vervullen. Daarbij geldt dat oog voor de zorgvuldigheid van democratische processen minstens zo belangrijk is als de inhoud van de besluitvorming. Door afspraken te maken over effectief functioneren binnen het stadhuis ontstaat meer ruimte voor contacten met de lokale samenleving. Zo vergroten raadsleden hun gezag en zichtbaarheid bij burgers en versterken ze de positie van de gemeenteraad.
Aanbevelingen:
In het advies 15,9 uur staan de volgende aanbevelingen voor gemeenteraadsleden:
1. Wees meer volksvertegenwoordiger
Er is meer tijd en aandacht nodig voor gesprekken en contacten met de lokale samenleving, als basis voor het functioneren in de gemeenteraad.
2. Maak afspraken over samenwerking tussen en binnen fracties
Door goede afspraken te maken kunnen de beraadslaging en besluitvorming in de gemeenteraad effectiever plaatsvinden, waardoor meer ruimte ontstaat voor interactie met burgers. Raadsleden hoeven dus niet méér tijd te krijgen, maar kunnen hun tijdbesteding aan het raadswerk anders indelen. Waardoor ongeveer 50% van de tijd aan besluitvorming en beraadslaging kan worden besteed, en 50 % van de beschikbare tijd aan interactie met de lokale samenleving.
3. Voorkom overmatige politisering
Juist de lokale democratie wordt traditioneel gekenmerkt door een focus op pragmatische oplossingen. Door diverse oorzaken is deze focus op veel plaatsen onder druk komen te staan; voorkom Haagse mores. Dat ondergraaft het vertrouwen van burgers in het lokaal bestuur. Burgers zien meningsverschillen liever opgelost.
4. Zorg voor de democratische kwaliteit van besluitvormingsprocessen
Het proces is net zo belangrijk als de inhoud van de besluitvorming. Door burgers waar mogelijk bij de besluitvorming te betrekken, tegelijk oog te houden op democratische en rechtstatelijke waarborgen en telkens opnieuw duidelijkheid te verschaffen over ieders rol kan het draagvlak voor de besluiten worden vergroot.
Voor gemeenten en BZK is de aanbeveling:
5. Verbeter de randvoorwaarden waarbinnen raadsleden hun werk doen
Met gerichte maatregelen kunnen griffiers worden ondersteund bij het beter faciliteren van de raadswerkzaamheden.
Gemeenteraadsleden kunnen op allerlei mogelijke manieren buiten spel komen te staan. Oorzaken:
1) De VNG trekt een veel te grote broek aan en spreekt namens “alle” gemeenten. Soms sluit de VNG zelfs een heus “akkoord”. (Energieakkoord, Asielakkoord enz.) Dit wordt dan meestal wel -achteraf- via een ALV van de VNG van een ligitimiteitssausje voorzien, maar vrijwel nooit aan de raden voorgelegd. En ook als de VNG geen akkoord sluit, is de VNG er maar druk mee. Waar komt het mandaat voor die lobby van de VNG tegen de Wet Open Overheid toch vandaan? http://www.dvhn.nl/groningen/Verbazing-over-lobby-VNG-tegen-nieuwe-wet-21304992.html
2) Inkoopcontracten bij de decentralisaties zijn leidend, ook daar staan raadsleden vaak buitenspel: http://www.volkskrant.nl/politiek/gemeenteraden-buitenspel-bij-inkoop-zorg~a3830270/
3) Die decentralisaties zijn sowieso een interessante, want ze kenmerken zich weliswaar door “decentralisatie”, maar de voorwaarden/uitvoeringseisen worden sterk gecentraliseerd aangestuurd. http://www.parlement.com/id/vjwygtf543o8/ministerie_van_bemoeizucht Begin ik nog maar even niet over de kwaliteit van wetgeving in het algemeen en ik zal de Omgevingswet ook even buiten beschouwing laten.
4) Gemeenschappelijke regelingen. Er zijn 5 vormen en bij elk kun je kritisch kijken naar de risico’s voor democratische legitimatie van besluiten, maar één voorbeeld: het onderbrengen van taken bij een zogenaamde “centrumgemeente”. Mag je nog hopen dat de desbetreffende centrumgemeente niet ook nog een nadeelgemeente is, en ‘dus’ geen geld heeft om e.e.a. aan te pakken. (Omdat hier in de 2e Kamer een stokje voor gestoken is). Voor wie een concreet voorbeeld wil, ik schreef hierover al eens een kritisch stukje op Raadslid.Nu: http://www.raadslid.nu/node/5005
5) Colleges van B&W willen zelf ook wel proberen om via de achterdeur op andere onderwerpen dan zorg buiten de raad om te gaan. Dit is een voorbeeld op het gebied van Energiebeleid: https://twitter.com/VVDBunnik/status/727137106712211460
6) Die eeuwige landelijke druk op het realiseren van gemeentelijke herindelingen (fusies). Nu zelfs met het oneigenlijke argument dat dit nodig zou zijn voor economische groei. http://www.trouw.nl/tr/nl/12684/Patrick-van-Schie/article/detail/4289139/2016/04/25/Het-lokale-bestuur-is-een-maatje-te-groot.dhtml Door een fusie komen raadsleden (verder) op afstand van de bevolking te staan en ook als een fusie niet lukt dan heeft die voortdurende landelijke druk ondertussen ongelooflijk veel tijd, energie en aandacht gekost – die je als raadslid niet (meer) aan andere zaken kunt besteden.
Kortom: dit advies? Ik kan er he-le-maal niks mee. Het lijkt wel alsof de Raad voor openbaar bestuur zijn eigen adviezen “Sturen én verbinden” en “Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden” niet gelezen heeft. Deze keizer heeft geen kleren aan, sterker, bij aanbeveling 4 wordt het zelfs een beetje raar. Is het een taak van raadsleden om op deze manier het “draagvlak voor de besluiten te vergroten”? Really?
De afgelopen decennia is veel nagedacht en geschreven over positie en rol van gemeenteraden binnen de lokale democratie. Meestal met een zorgelijke ondertoon. Formeel staat de gemeenteraad nog steeds ‘aan het hoofd van de gemeente’. Feitelijk zien onderzoekers en commentatoren vooral verlies van macht en aanzien.
Aan die omvangrijke literatuur voegt de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) nu een compact advies toe. Kern van dat advies is het zoeken naar een antwoord op de moeilijke vraag ‘Hoe kunnen raadsleden hun positie en rol versterken in de lokale democratie?’.
In vogelvlucht – maar wel gebaseerd op het vele beschikbare materiaal – analyseert de Rob de problemen van gemeenteraden. Kern van die analyse: in een snel veranderende lokale omgeving zit de raad nog te veel opgesloten in een traditionele rolopvatting. Alsof gemeenteraad en gemeente nog steeds de spil zijn waar het lokaal allemaal om draait. Het Rob-rapport laat het tegendeel zien. Regionalisering, de overgang van government naar governance, mondige(re) burgers en belangen, nieuwe vormen van democratie, ze dwingen de raad allemaal tot herbezinning op eigen rol en positie. Bijna terloops en vooral impliciet wordt daarmee ook het failliet uitgesproken van de vorige heroriëntatie: de dualisering van het lokale bestuur in 2002. Al is het maar omdat de term dualisme in de hoofdtekst nergens valt.
Op zoek naar oplossingen pleit de Rob wel voor professionalisering van het raadswerk maar – gelukkig – niet voor fulltime raadsleden. En evenmin pleit de raad voor het verder opvoeren van het toch al aanzienlijke tijdsbeslag van 15,9 uur per week, waar het advies zijn titel aan ontleent. Jammer overigens dat die 15,9 uur nergens ter discussie wordt gesteld. Is het een valide observatie of meer een sociaal wenselijk antwoord? En, hoeveel van die 15,9 uur rekenen ‘gewone’ burgers tot hun vrijetijdsbesteding: de opening van een tentoonstelling, recepties, de intocht van de Sint….
Belangrijker dan (schijn)exactheid is het pleidooi van de Rob voor het anders besteden van de voor het raadslidmaatschap beschikbare tijd. Kort samengevat: minder binnens(gemeente)huis en meer verbindend met de omringende samenleving. Heel terecht. Maar, hadden we dat ook niet al eens eerder gehoord bij de dualisering? Kennelijk is het gemakkelijker oplossingen te bedenken dan ze te implementeren. Dat zou ook wel eens kunnen gelden voor veel van de andere aanbevelingen. Neem het pleidooi voor zodanige afspraken tussen fracties, over het proces binnen de raad, dat meer tijd overblijft voor extern netwerken, als werkwoord. Of het pleidooi voor het vermijden van overmatige politisering. Wie bepaalt wat overmatig is en wie doet er wat aan?
Twijfel over de uitvoerbaarheid van sommige aanbevelingen neemt niet weg dat er een interessant advies ligt met soms provocerende suggesties. Bijvoorbeeld de aanstelling van een rapporteur uit de raad om raadsdebatten over ingewikkelde kwesties voor te bereiden (cf. de rapporteurs in het Europees Parlement).
Ook (zelfs?) in de bijlagen – onder meer over burgerparticipatie, kwetsbaarheid van raadsleden en de rol van lokale media – is interessante stof tot nadenken te vinden.
Jammer dat ook dit advies geen echte oplossing biedt voor het zeer actuele probleem van het democratische gehalte van bovenlokale samenwerking tussen gemeenten. Uitvoering en zelfs de vorming van beleid vinden meer en meer op dat niveau plaats. Gemeenteraden hebben er – ook in hun eigen beleving – (te) weinig greep op. Sturing en controle van veel beleid verplaatst zich naar bestuurders op regionaal niveau. Het antwoord van de Rob op deze ingrijpende verplaatsing blijft beperkt tot zwakke oplossingen als betere samenwerking binnen en tussen gemeenteraden.
Tenslotte moet geconstateerd worden dat het advies toch wel een bias heeft in de richting van positief getinte samenwerking tussen gemeenteraadsleden en actieve, rationele, goedwillende burgers. Hoe om te gaan met de tegenwoordig in zo grote getale aanwezige boze en wantrouwende burgers komt niet aan de orde. Een gemiste kans in een overigens lezenswaardig advies.
De sleutel zit ‘m in de beleidsambtenaren. Die zadelen gemeenteraadsleden op met ingewikkelde verhalen die maar beperkt raken aan de dagelijkse werkelijkheid van de publieke zaak. Raadsleden moeten dat niet nemen. Beleidsambtenaren hebben maar een taak, dat is zodanig beleid maken dat de dagelijkse werkers van de publieke zaak hun werk met gemotiveerde inzet doen; zij zijn immers hoofd, hart en handen van de publiek zaak. Dat vergt een hoge praktijksensitiviteit van beleidsambtenaren die alleen maar gekregen wordt door nabijheid en presentie op de vele plekken waar het gebeurt.. Hun motto moet zijn: we doen niet primair wat de bestuurder wil, maar op wat de mensen van de dagelijkse praktijk nodig hebben om hun werk goed te doen. Als op die manier beleid tot stand komt kunnen raadsleden er op vertrouwen dat beleidsstukken integer en met verstand van zaken zijn opgesteld.
‘@Ype Akkerman: je geeft aan dat beleidsambtenaren hun werk zo moet doen dat ‘de mensen van de dagelijkse praktijk’ hier mee verder kunnen. Zonder iets af te willen doen aan deze constatering, ben ik benieuwd wat dit in de praktijk zou betekenen voor de rol van de raadsleden – met name op het gebied van hun kaderstellende rol.
Die kaderstellende rol is cruciaal. Maar sinds ik hier in Rotterdam een raadscommissie wat meer volg valt het me op dat ze met een enorme hoeveelheid documenten worden opgezadeld waarbij in elk geval ik door de bomen het bos niet meer kan zien, en waarbij het ook zeer de vraag is of de werkers in de dagelijkse frontlinie daarmee gediend zijn. Het lijkt me dan buitengewoon lastig om die kaderstellende rol waar te maken; raadsleden leggen ze het af tegen het grote ambtenarenapparaat waar de wethouder zich van bedient. Willen raadsleden hun kaderstellende taak waar kunnen maken dan vraagt dit echt een andere attitude van beleidsambtenaren, vooral op het gebied van praktijksensitiviteit. Zie in dat verband ook:
http://www.ikpob.nl/ambtelijk-statuut-nodig-als-tegenwicht-tegen-kortetermijndenken-politieke-bestuurders/