Onlangs publiceerde de Algemene Rekenkamer (AR) het rapport Integriteit als basis. Het is een constructief-kritisch rapport over de stand van zaken van het integriteitsbeleid bij de departementen. Enerzijds legt het rapport de vinger op de zere plek en geeft het inzicht in de integriteitsmaatregelen die binnen de ministeries nog niet goed genoeg uit de verf komen. Anderzijds geeft het richting aan – en doet het suggesties voor – de doorontwikkeling van het departementale integriteitsbeleid.
Ik ga hier eerst kort in op het belang van het rapport en op de verontrustende bevindingen ten aanzien van het gebruik van risicoanalyses. Daarna reflecteer ik op de nadruk die Rekenkamer legt op het systeemniveau en op de betekenis van het rapport voor de decentrale overheid.
APK
Het regelmatig monitoren, onderzoeken en evalueren van het integriteitsbeleid is geen luxe, maar bittere noodzaak. Het is een beetje te vergelijken met de algemene periodieke keuring (APK) waarin een keurmeester uw auto beoordeelt op diverse cruciale aspecten die van belang zijn voor de verkeersveiligheid. Zo biedt het Rekenkamer-onderzoek inzicht in de noodzakelijke verbeteringen van het integriteitsbeleid bij de departementen en genereert het de politiek-bestuurlijke druk die nodig is voor de opvolging van die verbeteringen.
Dit laatste klinkt misschien een beetje cynisch, maar is weldegelijk realistisch. Van overheidsorganisaties wordt immers veel verwacht waardoor zij doorlopend keuzes moeten maken en prioriteiten moeten stellen. De zorg voor integriteit en integriteitsbeleid staat daardoor lang niet altijd hoog op de agenda.
Risicoanalyse
Uit het AR-rapport blijkt dat de departementen op sommige onderdelen van het integriteitsbeleid beter scoren dan op andere en dat sommige departementen overall (maar niet per se overal) beter uit de verf komen dan hun collega departementen. Eén punt uit het AR rapport springt er voor mij echter uit: driekwart van de ministeries beschikt niet over een kwalitatief goede risicoanalyse.
Driekwart van de ministeries beschikt niet over een kwalitatief goede risicoanalyse
De verplichting tot het periodiek uitvoeren van risicoanalyses vloeit voort uit de Modelaanpak Basisnormen Integriteit. Die verplichting is begrijpelijk. Het regelmatig in kaart brengen van de integriteitsrisico’s die zich binnen organisatieonderdelen manifesteren en het treffen van maatregelen om deze beheersbaar te maken verkleinen immers de kans op integriteitsschendingen.
Pièce de résistance
Het gebrek aan risicoanalyses dat uit het AR-rapport blijkt, is verontrustend. Ook schrijnend, omdat de inzet van risicoanalyses – al sinds het begin van de jaren negentig – als vertrekpunt geldt voor integriteitsbeleid en -bevordering. De Binnenlandse Veiligheidsdienst (thans AIVD) ontwikkelde in die tijd al een risicomethodiek om overheidsorganisaties weerbaarder tegen integriteitsschendingen.
Tegelijkertijd kijk ik niet op van de recente uitkomsten. Door de jaren heen heeft de overheid geen al te beste trackrecord op het gebied van het uitvoeren van risicoanalyses. Dat bleek twintig jaar geleden ook al uit een inventarisatie van het integriteitsbeleid binnen het openbaar bestuur. Het probleem speelt dus al lang en niet alleen bij de departementen. Het blijkt daarmee een weerbarstig onderdeel (pièce de résistance) van het integriteitsbeleid te zijn.
Systeemniveau
Daarnaast valt op dat het AR-rapport ook boven het niveau van individuele maatregelen uitstijgt en veel nadruk legt op het systeemniveau. Hierbij gaat het om aspecten van het integriteitsbeleid die weliswaar niet verplicht, maar wel voorwaardelijk zijn voor een goed functionerend integriteitssysteem. Zo wordt in het rapport onder meer gewezen op het belang van een integraal, proactief, op de organisatie afgestemd integriteitsbeleid, het gebruik van integriteitsplannen, en een stevige positionering van integriteitscoördinatoren.
Deze nadruk op systeemniveau markeert een nieuwe fase in denken over integriteitsbevordering waarmee de AR een waardevolle en richtinggevende stap heeft gezet voor de doorontwikkeling van het integriteitsbeleid.
Hoe verder?
Het periodiek uitvoeren van risicoanalyses verdient om een stevige impuls te krijgen. Niet alleen omdat het een verplichting is. Maar vooral omdat het organisaties helpt om hun integriteitsbeleid af te stemmen op de specifieke organisatiebehoeften (maatwerk) waardoor de kans op integriteitsschendingen verkleint. Het ontwikkelen en aanbieden van een risicoanalyse methodiek, die voor de hele overheid is te gebruiken, verdient daarom aanbeveling. De Rekenkamer kijkt daarvoor naar de minister van BZK. Zij heeft vanuit haar coördinerende rol de taak om overheden te ondersteunen bij het invulling geven aan het integriteitsbeleid.
De Rekenkamer roept de minister op het integriteitsbeleid regelmatig te monitoren en te evalueren
Ook roept de Rekenkamer de minister op om het integriteitsbeleid regelmatig te (blijven) monitoren en te evalueren. De sterke nadruk die de Rekenkamer legt op het systeemniveau is volkomen terecht omdat het de randvoorwaarden schept voor een goed functionerend integriteitsbeleid. Ik ben dan ook van mening dat aspecten die daar betrekking op hebben (zoals bijvoorbeeld het aanstellen van een integriteitsfunctionaris en het opstellen van integriteitsplannen) verplicht gesteld zouden moeten worden.
Basis intact
Tot slot hoop ik dat het AR-rapport ook een impuls is voor de doorontwikkeling van het integriteitsbeleid van gemeenten, waterschappen en provincies. De urgentie binnen deze sectoren lijkt mij minstens zo groot. Ze beschikken immers over bevoegdheden die kwetsbaar zijn, denk bijvoorbeeld aan: het verlenen van vergunningen, het verstrekken van paspoorten en het toekennen van subsidies. Bovendien opereren ze dichter op de burger (en ook bedrijven en maatschappelijke instellingen) waar extra risico’s aan zijn verbonden.
Daarnaast hebben lokale overheden, zoals middelgrote en kleine gemeenten, minder capaciteit en expertise in huis om integriteitsbeleid te ontwikkelen en te implementeren. Deze cocktail van relatief hoge kwetsbaarheid en lage weerbaarheid vergt extra aandacht. De titel van het AR-rapport is buitengewoon treffend, integriteit vormt inderdaad de basis van een goed functionerende en betrouwbare overheid. Periodieke inspecties en onderhoud zorgen ervoor dat de basis intact blijft!
Geef een reactie