Kijk bij regelgeving ook eens naar het Pareto-principe

Wet- en regelgeving van de overheid zijn bedoeld om burgers en bedrijven te stimuleren dan wel te dwingen tot ‘gewenst gedrag’. Daarnaast passen ook allerlei marktpartijen, zoals bijvoorbeeld banken en verzekeraars, eigen regelgeving toe die eenzelfde doel hebben. Bij regelgeving wordt ervan uitgegaan dat iedere burger/consument/bedrijf daaronder valt. Dat maakt regelgeving nogal eens tot een keurslijf waar niet iedereen in past. Allerlei uitvoeringsproblemen bij regelgeving zijn daar het gevolg van, waarbij nogal eens wordt gevraagd om meer mogelijkheden voor maatwerk.

Nieuwe wet- en regelgeving van de overheid ontstaan veelal wanneer een maatschappelijk probleem op de politieke agenda komt, waarna wordt geconstateerd dat er maatregelen nodig zijn om dat probleem aan te pakken. Daarbij wordt al snel gedacht aan nieuwe regelgeving, al of niet aangevuld met financiële prikkels (subsidies, aftrekposten, heffingen, boetes). Dit heeft in de loop van de tijd een enorme vlucht genomen (zie Regelzucht leidt tot regelpakhuis, platform O, 12 april 2023).
Zodra politiek en bestuur eruit zijn hoe ze het probleem in hoofdlijnen willen aanpakken, wordt aan juristen gevraagd om er een in juridisch opzicht fatsoenlijke wet van te maken. In de Eerste Kamer wordt de conceptwet vervolgens op basis van een groot aantal criteria getoetst, zoals rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, eenvoud van taal en uitvoerbaarheid. En dan volgt invoering, met een algemene verplichting voor de doelgroep om zich hieraan te houden (op straffe van vervolging).

Uitzonderingen
Laten we eens inzoomen op dit aspect van de algemene verplichting. Een wet geldt voor eenieder die onder deze wet valt in alle situaties. Dat laatste betekent dat regelgeving allerlei details bevat om de diversiteit in de samenleving te kunnen afdekken. De praktijk wijst uit dat dit steeds minder lukt. De dynamiek en diversiteit in de samenleving kan nauwelijks worden bijgehouden door overheidswetgeving, die dan ook altijd achterloopt op maatschappelijke ontwikkelingen, alleen al door de lange voorbereidingstijd van nieuwe wetgeving.

Uitzonderingen vragen steeds meer tijd van uitvoerders en handhavers

Uitzonderingen vragen steeds meer tijd van uitvoerders en handhavers, wat nog wordt versterkt door de toegenomen weerbaarheid en mondigheid van burgers, die bovendien steeds meer gebruik maken van gerechtelijke procedures. Dit kan zelfs consequenties hebben voor de reguliere taak van uitvoeringsinstanties, opsporingsinstanties en de rechterlijke macht.

Mazen in de wet dichten
Dit ongewenste fenomeen wordt nog veelal getackeld door meer aanvullende wet- en regelgeving om ‘de mazen in de wet te dichten’. Deze aanpak van verdere detailleringswetgeving is slechts symptoombestrijding op korte termijn en voorziet het regelbouwwerk vooral van nog meer uitvoeringsproblemen. Alleen al de rijksoverheid heeft te maken met ruim 200 verschillende uitvoeringsorganisaties die structureel met zulke problemen te maken hebben.
Geleidelijk aan wint de benadering terrein, waarbij een onderscheid gemaakt wordt in de aanpak en benadering van centrale doelgroep en van de mogelijke uitzonderingsgevallen. Voor die laatste groep wordt een apart maatwerktraject opgesteld om enerzijds een betere afweging van de casus te maken en anderzijds recht te doen aan de betreffende wettelijke verplichting, zonder het gelijkheids- en rechtvaardigheidsbeginsel uit het oog te verliezen. Dit maatwerktraject heeft alleen kans van slagen als de betreffende uitvoeringsinstantie meer beleidsruimte krijgt om het in te vullen. Deze tweestromenaanpak heeft als additionele voordelen dat het ‘klantgerichter’ is, minder uitvoeringsdilemma’s kent en minder juridische gevolgen heeft. Bijvoorbeeld bij woningtoewijzing van sociale huurwoningen wordt deze benadering toegepast in de vorm van Lokaal Maatwerk en door het CJIB bij inning van boetes bij problematische schulden.

80/20-regel
Een meer structurele oplossing zou zijn om bij alle wetgeving uit te gaan van het Pareto-principe, ofwel de 80/20-regel. Het is een hulpmiddel om prioriteiten te stellen voor taken. Dit principe is in 1896 ontwikkeld door de Italiaanse econoom Vilfredo Pareto die zag dat 80 procent van het land in handen was van slechts 20 procent van de bevolking, maar bijvoorbeeld ook dat 20 procent van de planten in zijn tuin voor 80 procent van de vruchten zorgden. Het is een algemeen voorkomend verschijnsel, dat uitgangspunt is voor vele verbeteringen in het bedrijfsleven en bijvoorbeeld ook in de wereld van de sport. Het komt er kort gezegd op neer dat met 20 procent van de inspanning 80 procent van het resultaat kan worden bereikt, terwijl het 80 procent van de inspanning kost om ook de laatste 20 procent van het resultaat te bereiken.

Een meer structurele oplossing zou zijn om bij alle wetgeving uit te gaan van het Pareto-principe, ofwel de 80/20-regel

Stel dat dit uitgangspunt toegepast zou worden op nieuwe/verbeterde wet- en regelgeving. Dan zou dit voor het de overgrote meerderheid van de doelgroep een heldere boodschap inhouden en voor de uitvoering zou het betrekkelijk eenvoudig kunnen worden toegepast. Door de uitvoeringsinstantie daarnaast de nodige ruimte te geven voor een bijkomend maatwerktraject kunnen voor allerlei uitzonderingssituaties specifieke oplossingen worden gezocht. Door in de betreffende wet heldere doelvoorschriften op te nemen kan worden geborgd dat dergelijke oplossingen niet haaks komen te staan op principes als evenredigheid, rechtszekerheid en gelijkheid. Doelvoorschriften zijn onder meer al heilzaam gebleken op het gebied van de arbeidsomstandighedenwet, daar kan veel van worden geleerd.
Daarnaast is het ook altijd zinvol om na te gaan of een beleidsdoel niet beter gediend zou zijn met een oplossing waarvoor geen regelgeving of een veel eenvoudiger regelgeving nodig zou zijn. Denk bijvoorbeeld aan faciliteren van zelf-organiserend vermogen, voorlichting, nudging, het stimuleren van succesvol gebleken interventies in het veld.

Duidelijk uitspreken
Het lijkt ons de moeite waard om hiermee te experimenteren. Daarbij zou helpen als de politiek zich hiervoor duidelijk zou uitspreken, anders zullen ambtenaren geneigd blijven oplossingen te zoeken langs de klassieke weg van gedetailleerde regelgeving. Door deze weg in te slaan kan worden voorkomen dat het beleid op bepaalde terreinen op gegeven moment volledig gaat vastlopen.