Stresstest voor de democratie

Hoe voorkom je democratische erosie? Naar een stresstest voor de Nederlandse democratie.

Landen kunnen van elkaar leren. Het kan onder voorwaarden een effectieve en goedkope manier zijn om oplossingen te vinden voor problemen waarvoor een land zich geplaatst ziet. Het vergt wel dat ernstig rekening wordt gehouden met verschillen in omvang, inrichting, werking en cultuur tussen landen. De Amerikaans-Britse politicoloog Richard Rose heeft op dit gebied pionierswerk verricht.^[1] Lesson-Drawing, zoals hij het noemt, kan verschillende vormen aannemen. Door beleid een-op-een te kopiëren, door elementen van twee of meer voorbeelden te combineren en op de eigen maat te snijden. Het kan ook enkel een andere manier van kijken opleveren, een set van nieuwe en frisse ideeën, inspiratie dus. Ook kan Lesson-Drawing informatie opleveren hoe je een probleem beter niet kunt aanpakken (negatief leren).
Er is nog een mogelijkheid. Die vormt de grondslag voor het boek Die verwundbare Demokratie. Strategien gegen die populistische Übernahme.^[2] Dat beschrijft hoe autoritaire populisten in Hongarije en Polen de macht hebben gegrepen en benut om hun machtspositie te versterken en te bestendigen. Dat is op zich nog ‘gewoon’ Lesson-Drawing, maar de auteur zet één stap verder: hij schrijft op basis van zijn bevindingen concrete scenario’s voor de Duitse deelstaat Thüringen ingeval daar de AfD bij de regionale Landtagsverkiezingen de grootste wordt en belangrijke machtsposities verwerft. De AfD geldt als een extreemrechtse partij en haar leider in Thüringen, Björn Höcke, is volgens de Guardian ‘the most feared man in German politics’.

Machinaties
Auteur is de Duitse jurist Maximilian Steinbeis. Hij is de oprichter en uitgever van het Verfassungsblog, waarin, met steun van het Max Planck Instituut en het Wissenschaftszentrum Berlin, sinds jaar en dag Europese staatsrechtgeleerden en politicologen berichten en discussiëren over rechtsstaat en democratie.^[3] In het Duits en het Engels. Gaandeweg heeft zich rond dit blog een internationaal netwerk van activiteiten en auteurs ontwikkeld.
Steinbeis heeft zijn boek niet geschreven om Höcke en de AfD van dienst te zijn, maar juist vanwege het tegenovergestelde, om hun eventuele machinaties bloot te kunnen leggen en tegen te kunnen gaan: ‘Resilienz durch Antizipation’ is de strijdkreet (blz. 18), weerbaar door voorbereiding. ‘Het is belangrijk om de zwakke plekken te vinden die de autoritaire populisten kunnen gebruiken als aangrijpingspunten, en deze te versterken zolang daarvoor de meerderheden nog voorhanden zijn’ (41). Een stresstest voor de democratie dus. Een vergelijkbare strategie is overigens ook door de Europese Commissie gevolgd in haar mediabeleid.^[4]

Hongarije
Startpunt voor Steinbeis is dat er voor autoritaire populisten volop ruimte is bínnen de bestaande institutionele en juridische grenzen om hun doeleinden te verwezenlijken. Geen enkele grondwet, geen enkele wet, geen enkel decreet of regeling is onomstotelijk eenduidig, daar zit altijd ruimte in voor andere interpretaties en acties. ‘Es geht nicht darum, dass jemand etwas tut, wozu er kein Recht hat. Es geht darum, dass jemand Rechte, die er hat, missbraucht’ (43). Populisten van tegenwoordig proberen zich direct meester te maken van de staat, en niet indirect, via de straat, zoals 100 jaar geleden. Met gebruikelijke legale middelen kan op een ogenschijnlijk normale manier de deelstatelijke constitutie worden ‘herumgebogen und herumgebosselt’, de ‘Institutionen unterworfen, umgebaut und mit loyalen Gefolgsleuten besetzt’, om beleid en overheidsoptreden naar de eigen hand te zetten (15). Dat oogt beschaafder dan de brute wijze waarop zij vorige eeuw de macht probeerden te grijpen.
Zo is in Hongarije de jurist Viktor Orbán via normale verkiezingen aan de macht gekomen die hij vervolgens heeft gebruikt om justitie, financiën en de media onder de leiding van loyale partijgenoten te brengen. In tweede aanleg is het kiesrecht zodanig aangepast dat Orbáns partij Fidesz voortaan verzekerd is van een ruime meerderheid. Waar de Hongaarse wet nog grotere meerderheden eist, zet Orbán consultatieve referenda in met dubieuze, multi-interpreteerbare vraagstellingen en voor velerlei uitleg vatbare resultaten – waarvan uiteraard slechts één de officieel juiste is. In een consultatief referendum worden de gebruikelijke instellingen en procedures overgeslagen, en vraagt de regering de bevolking rechtstreeks antwoorden op belangrijke vragen. In een populistisch regime geeft ‘het volk’ bij een consultatief referendum vervolgens de regering het antwoord waarop die zit te wachten. In een gradueel en incrementeel proces wordt aldus het systeem langzaam maar zeker volledig omgebouwd (46-55). De democratie raakt uitgehold, ‘Populismus (wird) Autoritarismus’ (27)

Segregatie
Dit alles gebeurt grotendeels nog in het openbaar, is zichtbaar voor de media en het geïnteresseerde publiek, en daarmee goed te volgen. Maar dat geldt niet, of tenminste veel minder, voor wat er zogezegd benedendeks gebeurt, in de ‘Staat von unten’ (101), diep in de departementen, in de afdelingen en onderafdelingen, de agentschappen, taskforces, regionale uitvoeringsorganen en wat dies meer zij. Daar zitten de mensen ‘die über das Wissen verfügen, wie das läuft und wie man das macht, das Regieren’ (111). Dit is het terrein waar de populisten hun ‘Institutionenkaperung’ (28) in gang zetten. Hier worden politieke wensen, strategieën, richtlijnen omgezet in gedetailleerd beleid, in maatregelenpakketten, in begrotingen, in circulaires en aanwijzingen, in communicatieve activiteiten richting werkvloer en naar buiten. Ogenschijnlijk steeds in de vorm en met de toon die gebruikelijk is, maar met de inhoud die past bij kern en boodschap van de autoritair populisten.
Stappen die zij daarvoor kunnen zetten zijn het vervangen van leidinggevenden, het veranderen van de spirit, de sfeer en het werkklimaat, het wijzigen van prioriteiten, het anders richten van financiering en subsidiëring. Ouder beleid dat op eerdere besluiten van een vorige regering berust kan worden geblokkeerd, getraineerd, ingetrokken of praktisch onuitvoerbaar gemaakt. Incrementeel en gradueel, in een proces van duizend kleine stapjes veranderen aldus het gezicht en het optreden van de overheid zoals samenleving en burgers die dagelijks tegenkomen. Het is zelfs mogelijk de wet te overtreden zolang je het niet al te overduidelijk doet; de rechtsgang daartegen duurt immers jaren, en komt er een onwelgevallige uitspraak, dan volstaan een paar cosmetische correcties, die opnieuw pas na langere tijd op een rechterlijke uitspraak stuiten.
Onderwijl kan men ongestoord zijn gang gaan. ‘Dieses Spiel haben Polen und Ungarn mit den Europäischen Gerichten etwa in ihrer Asylpolitik jahrelang betrieben’ (151). Zoiets kan ook gebeuren in het onderwijs: kinderen van immigranten en asielzoekers krijgen nu apart onderwijs om ze snel de taal te laten leren, maar de doelstellingen kunnen worden opgerekt en verruimd, zodat onder het mom van intensievere inclusie feitelijk langdurige segregatie plaatsvindt (183).

Bron van inspiratie
Een groot deel van het boek, praktisch de helft, beschrijft gedetailleerde scenario’s die de autoritair populisten zouden kunnen volgen als zij in Thüringen aan de macht komen, op een brede waaier van beleidsterreinen. Onder het motto ‘Angenommen, in Thüringen gewinnen die autoritär Populisten …’ wat zouden zij kunnen gaan doen? Voor een Nederlands publiek zijn deze hoofdstukken vooral relevant om je bewust te worden van wat een (autoritair) populistische regeringsdeelname allemaal tot gevolg kan hebben, op welke wijze dat in gang wordt gezet en kan verlopen, en hoe dat bijkans onzichtbaar en soms gemaskeerd zou kunnen plaatsvinden.^[5] Het maakt bovenal duidelijk dat het stoppen van een rechts-radicale opmars veel meer omvat dan het attent en scherp voeren van oppositie in parlementair Den Haag en in de media.^[6]
De auteurs van de bundel Constitutionele Waarborgen hebben dit uit zichzelf al begrepen.^[7] Het behoeft bijvoorbeeld ook aandacht en actie van de leiding en het management, en de juridische afdelingen van overheidsorganisaties. Zij zouden democratische stresstests op hun organisatie kunnen loslaten, bijvoorbeeld door essaywedstrijden onder hun ambtenaren uit te schrijven. Steinbeis’ boek biedt daarvoor geen kant-en-klare handleiding, wel een bron van inspiratie. Dat maakt zijn boek niet minder belangrijk.

Ontmanteling van de staat
Op 1 september hebben de Landtagsverkiezingen in de deelstaat Thüringen plaatsgevonden. De AfD wordt veruit de grootste partij met 32,8% (dat is evenveel als bij ons PVV, D66 en CDA samen).^[8] Dat levert Höcke c.s. een blokkerende minderheid (‘Sperrminorität’) op, een veto- en hindermachtspositie bij belangrijke besluiten (vgl. 83-89). Binnen een maand ontstaat er al een patstelling, en moet het constitutionele hof uitkomst bieden (vgl. 57-61). Dit lijkt het begin van de ontmanteling van de staat (‘Staatszersetzung’) in Thüringen, aldus de voorzitter van het Thüringse bureau voor de bescherming van de grondwet. ‘Vorige week was slechts een voorproefje van wat we kunnen verwachten’.^[9] Inmiddels proberen SPD en CDU echter samen met de links-autoritaire BSW een coalitie te vormen en zo de AfD buiten de deur te houden. Zo’n combinatie is in het naburige Sachsen inmiddels alweer mislukt.

Voetnoten
^[1] R. Rose (1993) Lesson-Drawing in Public Policy. Chatham; R. Rose (2005) Learning from comparative public policy. A practical guide. London and New York.
^[2] Maximilian Steinbeis (2024) Die verwundbare Demokratie. Strategien gegen die populistische Übernahme. München, 303 blz.
^[3] Zie als voorbeeld de Berlijnse politicoloog Wolfgang Merkel over weerbare democratie (https://verfassungsblog.de/die-fallstricke-der-wehrhaften-demokratie/). De Amerikaanse pendant van Verfassungsblog is het Brennan Center for Justice.
^[4] Https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=SWD:2022:286:FIN.
^[5] Voor aanhangers kan het natuurlijk ook een voorbeeld en inspiratiebron zijn. In die zin is Steinbeis’ boek, zou men kunnen zeggen, een gevaarlijk boek.
^[6] Bijvoorbeeld: Koen Haegens ‘Hoe stop je een rechts-radicale opmars?’, De Groene Amsterdammer, 30 mei 2024, 14-17.
^[7] Https://www.nrc.nl/nieuws/2024/10/23/politiek-heeft-te-veel-invloed-op-rechterlijke-macht-zeggen-wetenschappers-een-kwaadwillende-minister-heeft-alle-knoppen-om-aan-te-draaien-a4870437.
^[8] De stemmen komen vooral van het platteland, van mensen jonger dan 70 (!), van lager opgeleiden (47%), en meer van mannen dan van vrouwen, aldus Der Spiegel Online van 2 september.
^[9] Der Spiegel Online, 30 september 2024.