Praktijkkennis en participatie

Keer op keer (zie bijvoorbeeld onderzoek van rekenkamers, het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid (WRR), de Ombudsman en de Staatscommissie rechtsstaat) wordt geconcludeerd dat beleidsmakers nog te weinig luisteren naar ervaringsverhalen van burgers en de praktische uitvoeringsconsequenties onvoldoende meewegen. Overduidelijke voorbeelden zijn de toeslagenaffaire, gaswinning in Groningen en de Q-koortsaanpak.
Participatie, in de zin van het actief betrekken van burgers bij het ontwikkelen van beleid, is een belangrijk onderdeel van een democratische samenleving en van een responsieve overheid. Het willen gebruiken van ervaringskennis uit de samenleving kan zelfs een hoofdreden zijn voor het starten van een participatieproces. Lokale kennis biedt cruciale inzichten in de specifieke context, uitdagingen en dynamiek van een bepaalde gemeenschap of regio. Mensen die in een gebied wonen en werken, begrijpen de unieke kenmerken, geschiedenis en sociale structuren op manieren die externe experts of beleidsmakers mogelijk missen.

Burgerkennis en -ervaring
Natuurlijk zijn er ook andere oorzaken van ongewenste beleidseffecten dan alleen het onvoldoende meenemen van de kennis en ervaring van burgers; net als het meewegen van praktijkkennis in de meeste gevallen onvoldoende is om te kunnen spreken van oprechte participatie. Maar laten we eens kijken welke oorzaken wij, op landelijk niveau, zelf in de loop der jaren hebben gezien voor het onvoldoende gebruikmaken van burgerkennis en -ervaring door de rijksoverheid.
Ten eerste is er vaak een botsing tussen de grondslag van de kennis: wetenschappelijke kennis (rapporten van beleidsmakers) versus de lokale ervaringskennis (soms jarenlange ervaringen). De ervaren geluidsoverlast versus de gemeten geluidsoverlast versus de theoretische geluidsmodellen rondom Schiphol is een uitstekend voorbeeld daarvan. Daarbij wordt expertkennis door veel beleidsmakers gezien als superieur en ‘objectiever’.
Ten tweede zien we dat het beleidsdoel ook grotendeels bepaalt of ervaringskennis gebruikt wordt. We zien dat bijvoorbeeld bij het klimaatbeleid. In de eerste fase van het klimaatakkoord stond de kennisopbouw in dienst van ‘de jacht op zo veel mogelijk CO2-tonnen’. Daarom zijn op landelijk niveau jarenlange, uitgebreide en samenhangende studies verricht die met name de efficiency en effectiviteit van dit klimaatbeleid onderbouwen. Op lokaal niveau zijn de ervaringen vaker fragmentarisch (zowel in tijd als in ruimte) en in de ogen van veel landelijke beleidsmakers ‘anekdotisch’, niet-reproduceerbaar en daarmee niet opschaalbaar naar een zo efficiënt en effectief mogelijk klimaatbeleid op landelijk niveau.
Ten derde zien we dat het gebruik van lokale praktische ervaringskennis afhankelijk is van belangen die overwogen en afgewogen worden. Bij de plaatsing van windmolenparken zien we vaak een verschil in gebruik van de kennis over duurzame landelijke energieproductie en de (vaak lokale) kennis over de waarde van stilte, een vrije horizon en de verkoopwaarde van de nabijgelegen huizen. Bij asielzoekerscentra en gemeentelijk beleid kijken beleidsmakers meer naar landelijke verdeelsleutels en humanitaire overwegingen, terwijl lokale bewoners rapporteren over (de achteruitgang in) veiligheid, sociale cohesie en beschikbare voorzieningen. Bij dijkversterkingen benadrukken technische experts de (bovenregionale) noodzaak van versterkingen, terwijl lokale gemeenschappen vrezen voor aantasting van historische landschappen, landbouwgronden en cultureel erfgoed.

Gelijkwaardige erkenning
Burgers en beleidsmakers hebben dus hun eigen kennissystemen met eigen logica’s en validatiecriteria. De kern van het niet gebruiken van ervaringskennis ligt niet zozeer in de tegenstelling tussen de typen kennis, maar in een gelijkwaardige erkenning en serieuze integratie van verschillende (kennis)perspectieven en belangen. Dit dient te gebeuren op een manier die echte betrokkenheid aanmoedigt in plaats van barrières of misverstanden te creëren. Hoe? We doen twee suggesties:
• Zorg dat je zicht hebt op alle perspectieven, bepaal van daaruit de benodigde kennis.
• Kennis-cocreatie: gezamenlijke werkgroepen met wetenschappers, experts en lokale inwoners waarin onder meer methoden worden ontwikkeld om kennis en ervaring te verzamelen en te wegen. Via onder meer ‘Joint Fact Finding’ kunnen zo bijvoorbeeld praktijkexperts vanuit hun ervaring helpen bij het scherp krijgen van de werkelijke vraagstukken en aspecten die in beeld moeten worden gebracht. Áls er onderzoek moet worden verricht, volg dan een hybride onderzoeksaanpak waarbij het onderzoeksontwerp participatief wordt aangepakt, en het onderzoek kwantitatieve en kwalitatieve data combineert.

Burgerberaad
Een mooi voorbeeld van het iteratief uitwisselen van verschillende typen kennis vond plaats bij het Rotterdamse Klimaatberaad (2021-2022). Dit burgerberaad combineerde (wetenschappelijke) klimaatkennis met praktische, lokale, ervaringen, inzichten en oordelen van bewoners. Ongeveer 100 geselecteerde Rotterdammers werkten samen met experts om concrete aanbevelingen te ontwikkelen voor het klimaatbeleid van de stad.

Open beleidsontwikkeling houdt in dat met alle relevante perspectieven rekening wordt gehouden. Als je alleen maar uitgaat van het technocratische perspectief van de overheid (adviezen van deskundigen en onderzoeksuitkomsten met betrekking tot oplossingen voor een beleidsprobleem), is de kans groot dat de gekozen oplossing in meerdere of mindere mate botst met allerlei perspectieven van burgers (die zijn gebaseerd op hun ervaringen, inzichten, kennis, creativiteit en natuurlijk ook op hun belangen). En als een technocratisch gezien goede oplossing niet goed uitvoerbaar is in de samenleving, werkt dat het betreffende beleidsdoel alleen maar tegen. Beleid raakt het dagelijks leven van burgers (in allerlei rollen) direct en daarom zijn burgerperspectieven onmisbaar om na te kunnen gaan of beleid doet wat ermee wordt beoogd.

Hoofdeffecten
Overigens blijken heel wat technocratische oplossingen niet eens goed onderbouwd waar het gaat om het bereiken van het beoogde hoofdeffect. Diverse voorbeelden laten dat zien. Inkomensregelingen ten behoeve van de volkshuisvesting drijven de prijzen van woningen zodanig op dat de beoogde compensatie niet tot stand komt. De sollicitatieplicht werkt eerder ontmoedigend dan aanmoedigend bij langdurig werklozen. Het doorstroombeleid in het onderwijs brengt veel leerlingen bij opleidingen die later toch niet geschikt blijken te zijn. Ook waar het gaat om de beoogde hoofdeffecten doen beleidsmakers er dus goed aan hun aannames te toetsen bij burgers. Dit nog los van het basisprincipe dat overheden bedoeld zijn om burgers in staat te stellen om in allerlei opzichten optimaal te kunnen functioneren in de samenleving, met daarbij horende positieve ervaringen. Het zou dan ook vanzelfsprekend moeten zijn om primair uit te gaan van het perspectief van burgers. Bij open beleidsontwikkeling krijgt burgerparticipatie de nodige ruimte op een serieuze rol te kunnen spelen. Liever gezegd, burgerparticipatie is een essentieel onderdeel van open beleidsontwikkeling.

Open beslisruimte
Open beleidsontwikkeling houdt tevens in dat er een open beslisruimte is. Overheden kunnen beter niet beginnen met een oplossing aan te dragen, niet alleen omdat daarmee meteen al een onnodige wij-zij-verhouding ontstaat maar ook en vooral omdat het zoeken naar kennis in het verlengde van de bedachte oplossing beperkend werkt. Er wordt dan niet gezocht naar kennis buiten dat gezichtsveld, waarmee de ruimte voor het vinden van creatieve, innovatieve oplossingen sterk wordt beperkt. Met een open beslisruimte verhoog je de kans op een optimale oplossing, zowel waar het gaat om het hoofdeffect als om alle bijkomende aspecten die voor burgers nogal eens uitpakken als minder gewenste of ongewenste neveneffecten.

Open beleidsproces
Bij een open beleidsproces is kennis nodig van uiteenlopende aard. De aanwijzingen vanuit de diverse kennisbronnen lijken nogal eens met elkaar in strijd te zijn. Bij open beleidsontwikkeling gaat het erom die verschillende aanwijzingen in samenhang te bezien en waar nodig tegen elkaar af te wegen. Die afweging zal per politieke kleur kunnen verschillen, maar zal in alle gevallen beter uitpakken dan een besluit dat is gebaseerd op een eenzijdige bron. Praktijkkennis is in elk geval onmisbaar, in alle fasen van het beleidsproces. Als beleid niet daarop aansluit, krijg je contraproductief beleid, zeker voor de burgers die ermee te maken krijgen. Lokale kennis kan verschillen, maar die verschillen zijn veelal goed verklaarbaar en de optelsom van lokale kennis mag worden beschouwd als een schatkamer waar veel te halen valt en die voortdurend weer wordt aangevuld door nieuwe ervaringen op te doen. Open beleidsprocessen dragen wat dat betreft bij aan voortdurende kennisgroei. Praktijkkennis mag niet worden beschouwd als een serie losse oprispingen die niet thuishoren in de hoofdstroom van de kennisgroei, sterker nog, het moet worden beschouwd als de belangrijkste bron voor die hoofdstroom. Praktijkkennis moet ook niet worden beperkt tot een inventarisatie van opvattingen in de praktijk, maar als het belangrijkste onderdeel van een leerproces waarmee beleid steeds verder kan worden verbeterd. De effecten van beleid komen tot stand in de praktijk, dus het is logisch om de betreffende praktijk als wezenlijk uitgangspunt te beschouwen.

Open beleidsontwikkeling
Als nadeel wordt nogal eens genoemd dat de kennis die burgers inbrengen eenzijdig is omdat die in het verlengde ligt van hun belang. Overigens doen andere belanghebbenden (zoals lobbyorganisaties, beoogde opdrachtnemers, uitvoeringsorganisaties) dat ook. De kennis vanuit elk perspectief is zinvol om tot een goede afweging te komen die het algemeen belang optimaal tot zijn recht laat komen. Kennis die burgers inbrengen moet dan ook niet worden genegeerd, maar in verband worden gebracht met kennis vanuit andere perspectieven, en natuurlijk ook met kennis vanuit het technocratische perspectief.
Een groot voordeel van open beleidsprocessen is dat benutting van kennis min of meer vanzelf tot stand komt. Bij een top-downbeleidsproces is kennis die een reeds bedachte oplossingsrichting tegenspreekt bepaald niet welkom; er wordt dan ook liever niet naar kennis gezocht. Voor politici is dat in eerste instantie misschien plezierig, maar later krijgen ze alsnog te maken met tegenvallend beleid – je kunt er dagelijks in de krant over lezen. Maar hopelijk gaan politici steeds meer inzien dat open beleidsontwikkeling een bondgenoot is in plaats van een platform voor lastige burgers.

Beter beleid
Tenslotte willen we nog opmerken dat participatie meer is dan het benutten van praktijkkennis. Daarvoor is ook nodig dat het participatieproces goed verloopt: met een constructieve en inhoudelijke dialoog, gelijkwaardige samenwerking, transparante communicatie, open beslisruimte (reeds genoemd), vooraf delen van relevante informatie en goede omgangsregels. Dit alles leidt tot beter beleid, waar niet alleen de samenleving maar ook overheden veel baat bij hebben.

Laat praktijkkennis functioneren als wezenlijke informatiebron voor beleidsprocessen. Dat lukt alleen goed wanneer gekozen wordt voor een open beleidsproces waar burgerparticipatie een wezenlijk onderdeel van is. Een open beleidsproces is immers een basisvoorwaarde om de praktijkkennis te laten meewegen in de besluitvorming. En omgekeerd geldt: zonder burgerparticipatie is er sprake van een gesloten beleidsproces. Nog duidelijker gezegd: benutting van praktijkkennis lukt alleen bij een open beleidsproces.

Open houding
Om dat mogelijk te maken is een open houding bij de politiek de belangrijkste randvoorwaarde. Misschien kan een parlementaire motie die oproept om open beleidsprocessen als uitgangspunt te nemen voor het ontwikkelen van overheidsbeleid helpen om praktijkkennis de toegang te verlenen die het verdient. De gekozen volksvertegenwoordiging geeft daarbij niet de macht uit handen, zoals misschien wordt gevreesd, want uiteindelijk moet de beslissing door hen worden genomen. Voor een besluit dat afwijkt van hetgeen uit een open beleidsproces naar voren is gekomen, zijn dan wel zwaarwegende argumenten nodig, maar dat lijkt ons vanzelfsprekend.
Kortom:
• Laat de politiek zich uitspreken voor systematische benutting van praktijkkennis tijdens de beleidsontwikkeling.
• Zorg voor een open beleidsproces waarin alle relevante perspectieven worden meegenomen, zodat er een evenwichtige afweging mogelijk is.
• Maak van het beleidsproces een creatief leerproces, waarmee het beleid steeds beter gaat functioneren.