Kan Nederland zijn eigen ‘Weimar’ voorkomen?

Weerbare rechtsstaat: de vangrails in de Grondwet^[1] heeft een aanlokkelijke titel voor wie in het Tweede Trumpiaanse Tijdperk de democratie ter harte gaat. Wat kan de inrichting van onze Grondwet bijdragen aan de verdediging van de democratische rechtsstaat? Zo luidt de leidende vraag van het boek (p. 10).

Beeld: Shutterstock

Het boek bestaat uit vier hoofdstukken. Een hoofdstuk over begrip en literatuur (13-28) wordt gevolgd door een hoofdstuk waarbij bestaande en mogelijke ‘vangrails’ op een rij worden gezet (29-54). Vervolgens wordt ingezoomd op de effectiviteit van deze ‘constitutionele waarborgen’ (pp. 55-78). Met het vierde hoofdstuk, conclusie (79-94) eindigt het boek nog niet. Het boek sluit af met een dankwoord (dat een verrassende mededeling bevat), een appendix over methodologie en beperkingen (pp. 97-102), twee bijlages (pp. 103-115), een literatuurlijst (115-140) en de eindnoten (pp.141-173).[2] Slechts tweederde van het boek bestaat dus uit verhalende of betogende tekst.

Drie opvattingen
Hoofdstuk 1 (pp. 13-28) bespreekt het begrip weerbare rechtsstaat en het wetenschappelijke (vooral juridische) denken daarover. Er zijn drie opvattingen. In de eerste denkstroming gaat het om de vraag of en hoe aantastingen van de democratie zijn te voorkomen, bijvoorbeeld door een partijverbod. De weerbare rechtsstaat treedt in dit denken op voordat kwaadwillende uitdagers de macht hebben kunnen veroveren. In de tweede opvatting beperkt de weerbare rechtsstaat de meerderheidsmacht van kwaadwillende politici, ook al zijn die op legitieme democratische wijze aan de macht gekomen. Dit kan, als in de Bondsrepubliek, door onveranderbare eeuwigheidsclausules in de Grondwet op te nemen. De derde stroming wordt ‘constitutionele zelfverdediging’ genoemd. De Grondwet wordt in deze opvatting op cruciale onderdelen onwijzigbaar.^[3] Dit denken is onder andere ingegeven door Hongaarse ervaringen waarbij onwelgevallige onderdelen van grondwet en constitutie langzaam maar zeker op procedureel correcte wijze zijn afgebroken, ontmanteld of omzeild.

Belangrijke delen van de constitutie worden in de Nederlandse grondwet genoemd maar in gewone wetten geregeld en zijn relatief eenvoudig te wijzigen voor antidemocratische en antirechtsstatelijke partijen

Alle drie stromingen wijzen naar essentiële regels en principes, ‘en die vind je vooral in grondwetten’ (p. 27), aldus de schrijvers. Dit noopt tot een eerste kanttekening, die ik ontleen aan Voermans.^[4] Belangrijke delen van de constitutie worden wel in de Nederlandse grondwet genoemd maar in gewone wetten geregeld (bijvoorbeeld Nederlanderschap, verkiezingen), en zijn dus relatief eenvoudig te wijzigen voor antidemocratische en antirechtsstatelijke partijen. De schrijvers zijn juristen en weten dit natuurlijk (p. 30), desondanks beperken ze zich tot de Grondwet. Daarmee raken deze ‘buitengrondwettelijke’ regels toch wat buiten beeld.
Mogelijk hangt een en ander samen met doel en aanpak van het onderzoek. Doel is, gegeven de beschikbare tijd, inzicht te krijgen ‘in zo veel mogelijk instrumenten’ voor de bescherming van democratie en rechtsstaat (p. 28). De gekozen aanpak is die van een gestructureerde literatuurstudie met focus op ‘peer reviewed en kwantitatief (empirisch) onderzoek naar de effectiviteit van constitutionele waarborgen in relatie tot democratische erosie’ (p. 31). Ik heb het idee dat ze doelen op literatuur waarin is gezocht naar statistische verbanden tussen grondwettelijke regels en bescherming van democratie en rechtsstaat maar heel duidelijk wordt dat niet.
Hoe ze hun literatuuronderzoek precies hebben aangepakt is uiteengezet in de appendix en bijlagen. Wat ik desondanks mis is de verantwoording van de focus op ‘kwantitatief (empirisch) onderzoek’. Waarom zo, en niet anders? Hier zijn andere keuzes mogelijk en verdedigbaar. Kwalitatief onderzoek geeft over het algemeen diepere, rijkere, en makkelijker toepasbare kennis en inzichten op, zeker als dat gericht wordt op relevante cases.^[5] Het werk van Levitsky en Ziblatt samen en afzonderlijk biedt daartoe ingangen, en hoogstwaarschijnlijk ook dat van andere auteurs die in de literatuurlijst voorkomen. Bovendien: casestudies en historisch onderzoek zijn toch ook empirisch? Je kunt dus vraagtekens plaatsen maar de keuze van de auteurs is natuurlijk legitiem.

Instrumenten
Hoofdstuk 2 (pp. 29-54) biedt een overzicht van de instrumenten waarnaar de auteurs op zoek zijn. Het begint met een categorisering. ‘Samenstellingswaarborgen’ regelen wie er mag meedoen in het spel van wetgeving, bestuur, en uitvoering. De rechterlijke macht valt hiermee buiten beeld, zijn de auteurs zich bewust (p. 33). Opvallend, want zoals Hongarije, Polen en Trump laten zien, zijn rechtspraak en justitie een geliefd strategisch doelwit van populisten en autocraten.^[6] ‘Systematische waarborgen’, de tweede categorie, regelen de verhouding tussen de spelers (de checks and balances), en de derde, ‘hiërarchische waarborgen’, de hogere regels waaraan actors zich moeten houden. Met dit schema wordt achtereenvolgens geïnventariseerd welke waarborgen Nederland al kent (n=14, schematisch overzicht op p. 42), welke hier zijn geopperd (pp. 43-44), en welke aanvullend uit het onderzoek van de auteurs naar voren zijn gekomen (n=12, 44-53). Evenredige vertegenwoordiging duikt ook op als waarborg, en terecht. Het is hier of in Duitsland, dat een ander type evenredige vertegenwoordiging kent, voor kwaadwillenden moeilijker de macht te veroveren dan in UK of VS.

Effectiviteit waarborgen
Het derde hoofdstuk (pp. 55-78) beschrijft de laatste stap van het onderzoek: hoe effectief zijn deze waarborgen? Dit hoofdstuk levert niet wat ik had verwacht. Niet alles krijgt namelijk aandacht in de gevonden literatuur, of voldoende aandacht, of die biedt tegenstrijdige inzichten, of de resultaten zijn niet eenduidig. Zo kunnen grondrechten democratische erosie zowel belemmeren als bevorderen (pp. 69-70). Zo ook blijkt aanwezigheid van constitutionele toetsing niet direct samen te hangen met daadwerkelijke bescherming van de rechtsstaat, maar is de kans daarop bij een constitutioneel hof waarschijnlijk groter dan bij systemen met een gespreide toetsing. Zoals elk hoofdstuk wordt ook dit hoofdstuk afgesloten met een schematisch overzicht (pp. 76-77). Typerend is dat hierin geen aandacht wordt gegeven aan de hoofdvraag van dit hoofdstuk, maar aan hoeveel studies überhaupt de betreffende waarborg hebben besproken: drie of meer, een of twee, geen van de 48. ‘Effectiviteit van de waarborg’ heeft plaatsgemaakt voor ‘substantiële aandacht in de literatuur’.

Onderzoek
Het laatste hoofdstuk (pp. 79-94) reflecteert op het onderzoek. Dit is nogal rooskleurig uitgevallen. Zeker, de bestaande waarborgen in ons land zijn geïnventariseerd, evenals potentieel aanvullende waarborgen. Dit is vooruitgang. Maar de effectiviteit en wenselijkheid blijven ongewis.
Ik onderschrijf graag de conclusie dat er meer onderzoek nodig is (pp. 92-93) en dat er veel te winnen is bij meer aandacht voor politicologische studies (p. 85) en, niet te vergeten, (rechts)sociologische. Beter echter ware het geweest om te benadrukken dat het gaat om ‘een eerste overzicht’ van de literatuur respectievelijk een ‘eerste scan van het onderzoeksveld’ (p. 97).

Eisen aan publicatie
Publicatie als boek stelt eisen. Het vergt dat je probeert te vertrekken vanuit de lezer(s) die je wilt bereiken, en wel zo concreet mogelijk. Allison heeft daar in zijn klassieke studie overtuigende woorden over geschreven. Niet de onbekende lezer of ‘het brede publiek’, maar ‘four or five real people’ moet de schrijver zich voor ogen houden.^[7]
Zelf noemt hij de collega, de student, de geïnteresseerde leek en journalist, en tenslotte een intelligente ‘general reader’. ‘De weerbare rechtsstaat’ is bedoeld voor “iedereen”, meldt de achterflap, maar lijkt mij geschreven voor collega’s met voorkennis, die de aangehaalde auteurs kennen, de uitvoerige annotatie^[8] op prijs stellen, en voor wie toon en taaiheid van het betoog geen bezwaar zijn. Het ware beter geweest als publicatie van deze zoekende (voor)studie beperkt was gebleven tot de oorspronkelijke versie (vgl.: p. 95): een hoofdstuk in een meeromvattend rapport voor het ministerie van BZK dat bovendien gratis is.^[9]

Voetnoten
^[1] Manenschijn, J., B. Rijpkema en S. Bruintjes (2024), Weerbare rechtsstaat: de vangrails in de Grondwet. Amsterdam (173 blz.).
[2] De eindnoten vormen daarmee het langste hoofdstuk in dit boek.
^[3] Voor een voorbeeld, zie S. Hardt (2025), Te weinig, net op tijd? De Hofvijver jg. 15, nr. 162, 24 februari.
^[4] Wim Voermans (2023), Onze constitutie. De geschreven en ongeschreven regels van het Nederlandse staatsbestel. Amsterdam.
^[5] D.w.z. met Nederland vergelijkbaar. Zie verder R. Rose (2005), Learning from comparative public policy. London/New York.
^[6] T.J. Meeus, ‘Trump wil onbeperkte macht in de VS. Dat gaan wij ook merken’, NRC 5 maart 2025
^[7] Graham T. Allison (1971), Essence of decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston, vii
^[8] 459 voetnoten op 32 pagina’s bij 98 blz. tekst.
^[9] M. Honingh en C. van Ham (red.) (2024), Verkenning en verdieping democratische erosie en respons in Nederland. Ministerie BZK (www.kennisopenbaarbestuur.nl)