Wat heb je als overheid aan burgerparticipatie?

Burgerparticipatie is al enige tijd geen onbekend fenomeen meer voor de overheid, maar het is nog steeds wennen. Veel overheden zijn er nog een beetje huiverig voor, want hoewel er voordelen aan lijken te zitten is lang niet duidelijk hoe het in te passen is in het toch al ingewikkelde proces van beleidsontwikkeling. Daardoor lijkt burgerparticipatie meer op een extra hobbel die moet worden genomen dan als een aantrekkelijke methode om tot beter beleid te kunnen komen. Daar komt bij, dat het voor politici niet aantrekkelijk zal zijn als ze het idee hebben dat dit ten koste gaat de status/macht die ze aan hun positie ontlenen. Laten we eens proberen om vanuit het perspectief van de overheid te kijken naar de merites van burgerparticipatie en naar manieren waarop je het optimaal kunt inzetten.

Wat zijn de voordelen?
Het grootste voordeel is dat er betere oplossingen worden gevonden dan wanneer burgers geen rol spelen in het beleidsproces. Met beter bedoelen we: betere resultaten, rechtvaardiger, minder ongewenste neveneffecten, eenvoudiger, een betere kosten-baten verhouding. Er bestaan vele voorbeelden bij gemeenten (zie bijvoorbeeld de Barometer-onderzoeken van Publiek Denken in de jaren 2021 t/m 2024), maar ook een aantal voorbeelden bij provincies en de rijksoverheid die dit laten zien.
Een tweede voordeel is dat er draagvlak komt voor de keuzes die moeten worden gemaakt. Dat heeft niet alleen een positief effect op het vertrouwen van burgers in de overheid, maar ondervinden burgers ook minder problemen die hen nopen tot klachtenprocedures, rechtszaken en dergelijke. Ook groeit het vertrouwen van de overheid in hetgeen burgers naar voren brengen en komt er meer inzicht komt in wat er in de samenleving speelt. En burgers krijgen steeds beter zicht op de dilemma’s waar overheden nu eenmaal mee te maken hebben, zoals zorg, onderwijs, sport, cultuur, huisvesting, verkeer/vervoer.
Een derde voordeel is dat uitvoeringsorganisaties hun werk beter kunnen doen. Dat is goed voor de werksatisfactie maar pakt ook goed uit voor de ervaringen van burgers die ermee te maken hebben.Met name voor gemeenten is er verder als voordeel te noemen dat de inzet van burgers het ambtelijk apparaat kunnen ontlasten, denk hierbij aan de inzet van vrijwilligers en aan benutting van kennis onder burgers over uiteenlopende onderwerpen.

Nadelen
Het proces van beleidsvoorbereiding zal meer tijd kosten, niet alleen omdat er extra stappen moeten worden gezet maar ook omdat er nog te weinig ervaring is met burgerparticipatie om het optimaal te kunnen laten verlopen. Voor bestuurders en ambtenaren die zich vooral thuis voelen in de klassieke manier van beleidsvoorbereiding vergt het de nodige geestelijke inspanning om mee te gaan in een beleidsproces waarin burgerparticipatie volledig tot zijn recht kan komen. Een mogelijk nadeel kan zijn, dat actieve burgers geen democratische basis hebben. Dit nadeel kan deels worden verholpen door burgerparticipatie zo breed mogelijk te maken, maar vooral doordat de gekozen volksvertegenwoordigers uiteindelijk de beslissing nemen. Lobbyisten hebben evenmin een democratische basis, en zeker dan zal het parlement of een gemeenteraad hun inbreng goed moeten afwegen tegen het algemeen belang.

Saldo?
Volgens ons het is saldo niet alleen voor de samenleving maar ook voor de overheid positief, niet alleen qua resultaat maar zelfs qua kosten en tijdwinst. Je moet je er als overheid zeker aanvankelijk meer voor inspannen, maar de voordelen die je daarmee bereikt wegen daar ruimschoots tegen op, met name als je kijkt naar de langere termijn.

Beter op gang
Beschouw het inzetten van burgerparticipatie als een leerproces. Door te experimenteren, door er steeds meer ervaring mee op te doen, door te leren van lokaal maatwerk en door te leren van ervaringen elders komt er geleidelijk aan zicht op optimale aanpakken. Geef vooral ook burgers de nodige ruimte om ervaring op te doen, zij hebben veelal minder ervaring dan de betreffende overheidsorganisatie.Er zijn vele vormen van burgerparticipatie mogelijk, waarschijnlijk komen er nog betere vormen bij als er steeds meer ervaring mee wordt opgedaan. Een paar voorbeelden: burgerberaden, burgerbegrotingen, burgerpanels, dorps- en wijkraden, uitdaagrecht, werkgroepen, creatieve sessies, burgerinitiatieven.
Streef niet naar een vast stramien voor elk onderwerp, maar kijk naar de merites van uiteenlopende vormen van burgerparticipatie voor uiteenlopende beleidsvraagstukken. Probeer elk beleidsproces van meet af aan in te richten als een open beleidsproces waarin burgers in elke fase of liever gezegd continu bij betrokken worden. Laat burgers ook meedenken over de aard van de problematiek en de wenselijke beleidsdoelen en niet pas nadat er al een oplossing is bedacht. Het gaat immers om hun levensomstandigheden. Zet burgerparticipatie daarom niet in als een zijlijn, maar als vanzelfsprekend onderdeel in de hoofdroute van de beleidsvoorbereiding.

Burgerparticipatie in de toekomst
Even een op het eerste gezicht misschien merkwaardige vergelijking. Ict had in het verleden een ondersteunende rol in bedrijven, zoals vastleggen van gegevens voor de boekhouding, maar tegenwoordig is ict niet meer weg te denken uit het primaire proces. Productieprocessen worden ermee aangestuurd en de kwaliteit van producten/diensten staat of valt met de kwaliteit van de ict. Elke medewerker in een bedrijf kan alleen nog maar functioneren via toepassing van ict-systemen.Wij denken dat een dergelijke ontwikkeling ook te zien zal zijn naarmate er steeds meer ervaring komt met burgerparticipatie. Je kunt er op gegeven moment niet meer omheen, en dat moet je niet als een noodzakelijk kwaad zien, maar als een zegen. De afstand tussen overheden en burgers is nu nog zo groot dat gesproken kan worden van een kloof tussen twee werelden, enerzijds de wereld van de overheid en anderzijds de wereld van de samenleving. Er is nauwelijks een beleidsterrein te noemen waar die kloof niet duidelijk te zien is. Burgerparticipatie is het ultieme middel om deze kloof te overbruggen en op den duur zelfs te laten verdwijnen. Overheden, pak die kans en maak er een succes van, het gaat om een onomkeerbare ontwikkeling.

Het is een hele goede denkoefening om te gaan denken vanuit het perspectief van een andere stakeholder. Bovenstaande is geschreven vanuit het gezichtspunt van de overheid; voor ons een mooie uitdaging om een reactie te schrijven als ware wij burgers die een actieve rol spelen bij de stichting Burger en Overheid! Daar gaan we.

Optimistisch beeld
Het bovenstaande stuk over burgerparticipatie schetst een optimistisch beeld van hoe overheden ons kunnen betrekken bij beleidsvorming, maar er zijn belangrijke punten die niet worden aangesneden. Ten eerste is het beeld dat burgerparticipatie altijd leidt tot betere oplossingen voor iedereen niet juist. Niet alle burgers zijn even goed geïnformeerd of hebben dezelfde toegang tot informatie. De participatie van een groep actieve burgers (of die met de beste vocale competenties of een goed netwerk) kan leiden tot een vertekening van de werkelijkheid.
Bij participatieprocessen is er lang niet altijd een diverse groep deelnemers. Meer dan eens worden de belangen van een kleine groep burgers gehoord, terwijl de stemmen van de meerderheid onverhoord blijven. Dit leidt niet noodzakelijk tot rechtvaardige of evenwichtige beleidsbeslissingen. Daarnaast zijn de voorbeelden die worden aangehaald van succesvolle burgerparticipatie vaak selectief. De successen worden breed uitgemeten, terwijl het falen en de frustraties niet altijd voldoende aandacht krijgen. Het is cruciaal om te erkennen dat niet elke poging tot participatie succesvol is en dat veel initiatieven eindigen in teleurstelling, vooral wanneer de overheid niet echt en oprecht luistert naar de inbreng van burgers.

Tijdsinvestering
Een ander punt van zorg is de tijdsinvestering die burgerparticipatie met zich meebrengt. Is het altijd zo dat deze investering op de lange termijn zal lonen? In de praktijk ervaren veel burgers dat in ieder geval anders, hun tijd en inspanningen worden niet altijd voldoende gewaardeerd. Soms krijgen zij het gevoel dat hun bijdrage niet serieus wordt genomen en dat de uiteindelijke beslissing al was genomen voordat ze überhaupt betrokken werden. Hierdoor ontstaat er frustratie, wat het vertrouwen in de overheid juist verder kan ondermijnen.

Schijnparticipatie?
Bovendien kan voor sommige burgers de bureaucratie rondom burgerparticipatie overweldigend zijn. Voor veel mensen is het een uitdaging om door de ingewikkelde (digitale) participatie procedures heen te werken. Dit sluit niet alleen bepaalde burgers uit, maar leidt ook tot een kloof tussen de overheid en de betrokkenheid van de burger. In plaats van een open proces kan het in de praktijk aanvoelen als een schijnparticipatie, waarbij burgers enkel worden geraadpleegd om de schijn van democratie te wekken.
Het bovenstaande stuk suggereert dat politici en ambtenaren zich moeten aanpassen aan de nieuwe realiteit van burgerparticipatie. Echter, we moeten ons afvragen of deze bereidheid werkelijk aanwezig is. Politici willen voorkomen de controle te verliezen, en om die reden zijn zij terughoudend zijn om burgers meer invloed te geven. Dit creëert een spanningsveld waarin de belangen van de burger en de politieke agenda niet altijd overeenkomen.
Tot zover ons denken vanuit de burger, waarbij we ons terdege beseffen dat niet alle genoemde punten tegelijkertijd of zo scherp in de praktijk voorkomen.

Dilemma’s
Samenvattend kunnen we zeggen dat de overheid staat voor veel dilemma’s bij het betrekken van burgers bij beleid en uitvoering. Enerzijds wil zij burgers actief laten meepraten en meebeslissen om onder meer de acceptatie van overheidsbeslissing te vergroten en de kwaliteit van het beleid te verbeteren. Anderzijds moet ze zorgen voor consistentie, rechtvaardigheid, rechtmatigheid en efficiëntie in besluitvorming, wat moeilijker wordt wanneer belangen uiteenlopen of participatie ongelijk verdeeld is. Bovendien bestaat steeds het risico dat goed georganiseerde of mondige groepen disproportioneel invloed uitoefenen, terwijl kwetsbare stemmen juist ondervertegenwoordigd blijven. De overheid balanceert daardoor voortdurend tussen democratische inclusiviteit en bestuurlijke effectiviteit. Dat wil overigens zeker niet zeggen dat het omgaan met deze dilemma’s onmogelijk is en/of niet verbeterd kan worden; dit vraagt echter veel van zowel burgers als de overheid.

Tot slot enkele gezamenlijke aanbevelingen:

1. Faciliteer een leerproces: beschouw burgerparticipatie als een leerproces en bied burgers en overheden (!) ruimte om ervaring op te doen. Experimenteer met verschillende vormen van participatie om te ontdekken wat, wanneer het beste werkt. Schrijf dat op en verspreid die kennis.
2. Zorg voor diversiteit in participatievormen: gebruik uiteenlopende vormen van burgerparticipatie, zoals burgerberaden en creatieve sessies, in plaats van een vast stramien. De vorm is afhankelijk van onder meer de politiek-bestuurlijke en lokale context.
3. Open beleidsprocessen: betrek burgers continu in het beleidsproces vanaf de beginfase. Laat hen meedenken over problemen en beleidsdoelen, zodat participatie een integraal onderdeel van de beleidsontwikkeling wordt.