Pak de dubbele bestuurlijke bontkraag aan

De overheid maakt steeds vaker gebruik van externe inhuur als aanvulling op het vaste ambtelijke apparaat. Naast de vaste ‘bontkraag’ van adviseurs en communicatieprofessionals is een tweede, tijdelijke schil ontstaan van zzp’ers en consultants. Deze ontwikkeling roept vragen op over kosten, effectiviteit en democratische controle

Beeld: Pixaby

Onder de primaire ‘bontkraag’ worden veelal die medewerkers verstaan die specifiek bestuurders moeten verdedigen, profileren dan wel in de luwte moeten houden, zoals juristen, politieke en persoonlijke assistenten maar ook communicatiemedewerkers. Veelal vast in dienst. Veel overheden hebben daarnaast op basis van hun stevige financiële middelen structureel een uiterst loyaal schaduwwerkapparaat ontwikkeld. Gericht op het uitvoeren van veelal specifieke vastomlijnde klussen. Dit betreft onder meer de inhuur van (dure) zzp’ers, adviseurs, consultants, onderzoekers en wetenschappers alsook uitvoerende personen en organisaties.
Je zou dit de secundaire bontkraag kunnen noemen. Vaak op tijdelijke basis wordt veel overheidsgeld besteed aan deze inhuurkrachten. Zo is het geen uitzondering dat in bepaalde gemeenten hier al tussen de 30 en 40 procent van de loonsom aan besteed wordt en dat betreft nog niet eens de vele tientallen gemeenschappelijke regelingen waar elke gemeente (gemiddeld 30) in zit. Alleen al de inhuur van zzp-ers lag bij gemeenten en rijksoverheid op resp. gemiddeld 20 procent en ruim 15 procent van de totale loonsom in 2024. Dit ondanks de vrijblijvende Roemer-norm uit 2010 van maximaal 10 procent inhuur en de kamerbreed gesteunde motie Nijboer uit 2023, die toch minder vrijblijvend was.

Goede zaak?
Wat zijn de voor- en nadelen en kan het niet anders, zult u zich afvragen. Dit sluimerend proces van inhuur van tijdelijke krachten heeft vooral sinds 2020 een hoge vlucht genomen. Als redenen worden vaak genoemd: we kunnen als overheid niet de juiste (vaste) krachten vinden, het gaat om tijdelijke werkzaamheden waarvoor we de expertise niet in huis hebben, via inhuur kunnen we de beste (tijdelijke) krachten vinden, die een kwaliteitsimpuls geven en creativiteit inbrengen. Deels valide argumenten die echter de hoge vlucht van het fenomeen niet verklaren.
Naast deze argumenten voor tijdelijke inhuur zijn er ook evidente nadelen. Zo is allereerst de prijs voor inhuur per uur veel hoger (tot tweemaal zoveel) dan bij vaste contracten. De praktijk leert ook dat de tijdelijkheid van de werkzaamheden een rekbaar begrip blijkt. Frequente verlengingen zijn geen uitzondering. Lokale kennis van zaken bij deze meestal bovenregionaal werkende inhuurkrachten laat vaak te wensen over. Het is voor hen lastiger om aan te haken bij specifiek lokaal beleid en aan specifieke lokale ontwikkelingen.

Een algemeen probleem bij externe inhuur vormt de democratische controle op de inzet en de kwaliteit van het werk.

Ook de overdracht van kennis/opgedane ervaring aan opvolgers en collegae is een punt van zorg. De consistentie en continuering van het beleid komt dit niet ten goede. De status aparte van het aanzienlijke inhuurcontingent met soms stevige directe lijnen naar de bestuurders kan tot onvrede leiden met het vaste personeel. Op het vlak van advisering door consultants speelt voorts nog mee: het vraagstuk van de objectiviteit (wie betaalt, bepaalt) en alibi onderzoek bijvoorbeeld om moeilijke dossiers te vertragen of nog complexer te maken. Indien uitvoerende werkzaamheden van de gemeente bij een ingehuurde organisatie geplaatst worden zijn monitoring, aansturing en kwaliteitsbewaking de aandachtspunten.

Kwaliteit
Een algemeen probleem bij externe inhuur vormt de democratische controle op de inzet en de kwaliteit van het werk. Veel invloed op en inzicht in hun output is er niet bij de gemeenteraad, ondanks de hoge kosten. Aanstelling en aansturing zijn bij uitstek interne zaken van de ambtelijke en bestuurlijke top binnen de gemeente. Het is evident dat burgers hier helemaal geen zicht op hebben.
Kortom, deze tweede bestuurlijke bontkraag functioneert specifiek als een exclusief en loyaal extra werkapparaat voor het college van B&W. De reeds ongelijke situatie tussen B&W (in principe uitvoerend) en de gemeenteraad (in principe hoogste orgaan en controlerend) wordt door deze ontwikkeling nog meer versterkt. Een zorgelijke situatie dus, die om verbetering vraagt en om meer transparantie en democratische controle.

Anders?
Kan dit niet anders? Dat is zeker mogelijk. In algemene zin kan vooropgesteld worden dat externe inhuur mogelijk dient te blijven. Echter wel strak gelimiteerd zoals in de vorm van de Roemer-norm (maximaal 10 procent van de loonsom). En onder specifieke condities, zoals: concrete toegevoegde waarde, overdraagbaarheid van kennis/vaardigheden, uitsluitend tijdelijk karakter, creatieve impuls, meetbare output, en dit alles op basis van democratische controle. 
Maar voorop dient te staan dat de aantrekkelijkheid voor vaste contracten bij de overheid vergroot dient te worden, ook door aandacht voor secundaire en tertiaire condities. Niet alleen meer lonend maar ook in de zin van leuker, flexibeler en relevanter werk. Bijvoorbeeld door meer contacten met het doelgroepen en uitvoeringsinstanties, meer roulatie/afwisseling, meer lerend vermogen en onderlinge kennisuitwisseling, waardering voor eigen initiatief. Zodoende worden de voordelen voor betrokkenen en de organisatie bij vaste bemensing versterkt. Net zo belangrijk is om beter beleid te ontwikkelen, dat versterkt de aantrekkelijkheid van ambtelijke functies en houdt personeel vast.

Jaarlijkse rapportage
Een jaarlijkse rapportage over de gehele inhuur met specifieke argumentatie waarom en met welk beoogd resultaat naar de raad kan het nodige inzicht bieden en controlemogelijkheden vergroten. Instrumenten die hierbij kunnen helpen zijn: maximering van de jaarlijkse inhuur inclusief sanctionering, een kleine eigen flexibele onderzoeksafdeling voor de gemeenteraad, limitering van de vrije budgetruimte door B&W, meer invloed van derden (zoals betrokken burgers) bij de beleidsontwikkeling waaronder ook opdrachtverlening aan externe krachten. Het is niet onze bedoeling om tijdelijke inhuur helemaal uit te bannen. Maar de ongebreidelde vlucht die dit fenomeen neemt zonder reflectie of controlemechanismen is op de langere termijn ongewenst, zowel voor de gemeentelijke organisatie als ook de burgers, die dit uiteindelijk betalen.