Commotie aan de Amstel

Het rapport Melden met vertrouwen van de Amsterdamse Ombudsman is net uit, maar er is al veel commotie over ontstaan. De gemeente Amsterdam en vooral het Bureau Integriteit krijgen er stevig van langs. Burgemeester Halsema zou er ontstemd over zijn en vraagtekens zetten bij de kwaliteit van het onderzoek. Het laatste is er vast nog niet over gezegd.

Beeld: Shutterstock

Het rapport richt zich op de wijze waarop de gemeente omgaat met meldingen over sociale integriteit en hoe die worden onderzocht. Het geeft een overzicht van de knelpunten, achterliggende oorzaken en verbeterpunten die de Ombudsman in kaart heeft gebracht. Er zitten nuttige observaties en aanknopingspunten voor verbetering in. Die zijn niet alleen relevant voor Amsterdam, maar ook daarbuiten: voor het denken over het fenomeen sociaal onveilig/ongewenst gedrag en wat de implicaties daarvan zijn voor meldingen en onderzoeken.  

Evenwichtiger
Wat ik in het rapport mis, is een analyse van de problematiek die inherent is aan het thema sociale integriteit/onveiligheid en aan het melden en onderzoeken daarvan. De negatieve ervaringen van de geïnterviewde medewerkers met hoe de gemeente omgaat met sociale integriteit, dienen mede vanuit dit perspectief te worden bezien. Dat zou het rapport evenwichtiger maken. Ik noem vier punten die in dit opzicht relevant zijn en licht deze kort toe.

• Ten eerste, in vergelijking met onderzoek naar zakelijke integriteit (fraude, corruptie, diefstal, etcetera) is onderzoek naar sociale integriteit (pesten, intimidatie, discriminatie, etcetera) nog relatief nieuw. De opkomst van de #Metoo beweging, gevolgd door diverse geruchtmakende onderzoeken (onder andere in de sport, de politiek, de overheid, het onderwijs en bij de omroepen) hebben een flinke impuls gegeven aan het thema sociale integriteit. De versterkte maatschappelijke aandacht voor dit thema vertaalt zich door in meer meldingen over sociaal onveilig/ongewenst gedrag binnen organisaties: alles wat je aandacht geeft groeit’ Het betreft een landelijke trend. Bovendien lijken medewerkers tegenwoordig eerder geneigd om de ‘integriteitskaart’ trekken. Soms echter te snel, te gemakkelijk en ten onrechte. De onduidelijke definitie van sociaal onveilig/onwenselijk gedrag is daar debet aan en wordt in het volgende punt besproken.
• Ten tweede wordt steeds benadrukt dat het bij sociaal onveilig/ongewenst gedrag erom zou gaan hoe medewerkers bepaald gedrag zelf ervaren. Dat is niet alleen sterk persoonsafhankelijk, maar ook moeilijk objectiveerbaar. Dat maakt het in de praktijk een moeilijk te hanteren begrip. In de literatuur wordt sociaal onveilig/ongewenst gedrag gekwalificeerd als een type integriteitsschending. Waarom dan niet aansluiten bij een definitie van integriteit? Bijvoorbeeld, door sociaal onveilig/ongewenst gedrag te definiëren als: gedrag dat niet conform de geldende morele waarden, normen en regels is. In gedragscodes kan worden uitgewerkt welke waarden, normen en regels dat zijn. Het formuleren van een heldere definitie van sociaal onveilig/ongewenst gedrag schept meer duidelijkheid en voorkomt dat er te snel, te gemakkelijk, of ten onrechte wordt gesproken van sociaal onveilig/ongewenst gedrag.
  In mijn eerdere column Niet elk ongemak is onveiligheid gaf ik aan dat een stevig gesprek, of een onhandige aanraking of opmerking niet gelijk als onveilig of als intimiderend zijn aan te merken. Een veilige werkomgeving is er niet één waarin alles zonder meer gladjes verloopt. In een veilige werkomgeving zijn er duidelijke grenzen, is er ruimte voor imperfectie en wordt ongewenst gedrag eerst besproken in plaats van gelijk geëscaleerd en geformaliseerd. Dit is overigens ook van groot belang voor degenen die van onveilig gedrag worden beschuldigd. Want ook als de integriteitskaart achteraf ten onrechte getrokken blijkt te zijn, is de impact vaak enorm. Het vervelende van dit soort beschuldigingen is dat ze relatief onomkeerbaar zijn. Ook als de feiten niet worden vastgesteld, of iemand onschuldig blijkt te zijn, leiden de beschuldigingen vaak tot ernstige reputatie- en loopbaanschade.
• Ten derde zijn veel van de teleurstellingen die de geïnterviewde medewerkers aangeven te hebben ervaren ten aanzien van de meldingen en onderzoeken ook herkenbaar buiten de hoofdstad. Onderzoeken dienen zorgvuldig te worden uitgevoerd en duren daardoor lang, waardoor ook de periode van onzekerheid voor de melder en de ‘betrokkene’ lang duurt. Het betreft een veel gehoorde klacht die ook regelmatig wordt geuit ten aanzien van de onderzoeken die bijvoorbeeld door het Huis voor Klokkenluiders worden uitgevoerd. Een andere veelvoorkomende bron van teleurstelling voor melders heeft betrekking op de afbakening van onderzoek. Het spitst zich vaak toe op een deel van de melding: de kwestie wordt minder breed onderzocht dan gehoopt. Bovendien valt de uitkomst van onderzoek en het effect daarvan geregeld tegen, ook als het zorgvuldig en adequaat is uitgevoerd. Een en ander verklaart de veelvuldig gehoorde uitspraak: onderzoek maakt meer kapot dan je lief is. Daarom wordt in organisaties steeds vaker gezocht naar alternatieve mogelijkheden. Daarbij staat de vraag centraal, of – afhankelijk van de specifieke kwestie – een formele melding/onderzoek de beste optie is om tot een bevredigende oplossing te komen. Dat is lang niet altijd het geval. Het bespreken van de kwestie met de ‘betrokkene’, met een vertrouwenspersoon, of een mediation traject zijn voorbeelden van minder ontwrichtende methoden die tot een beter resultaat kunnen leiden.
• Ten vierde, komt uit het rapport naar voren dat de gemeente wordt aangemoedigd om vaart te maken met het instellen van een integriteitscommissie. De gemeente lijkt de voorkeur te hebben voor een semi-externe integriteitscommissie, die deels uit interne leden (van binnen de organisatie) en deels uit externe leden (van buiten de organisatie) bestaat. Dat past niet in de trend van het instellen van geheel externe integriteitscommissies, zoals bijvoorbeeld binnen de sector Rijk het geval is.
  Maar het hoeft geen slechte keuze te zijn. Een externe integriteitscommissie staat helemaal los van de organisatie, waardoor de onafhankelijkheid goed is geborgd. Vooral qua beeldvorming is dat van belang. Dit betekent echter niet dat een semi-externe commissie ook feitelijk minder onafhankelijk opereert. Bovendien brengt een geheel externe integriteitscommissie ook mogelijke nadelen, of in ieder geval vragen met zich meebrengen. Het is goed om daar rekening mee te houden. Ik noem er enkele: neemt het vertrouwen in en het gebruik van het interne integriteits-/meldsysteem van de organisatie af als medewerkers gelijk bij een externe integriteitscommissie kunnen melden? Daar tegenover staat de vraag of de melddrempel van een externe commissie wel lager is. Zou het zo kunnen zijn dat medewerkers aarzelen om ‘de vuile was buiten te hangen’, waardoor de drempel juist hoger wordt? Kan een externe commissie ertoe leiden dat de organisatie zichzelf minder verantwoordelijk gaat voelen voor integriteit? Of dat de externe commissie als een extern controlerend, of zelfs vijandig orgaan wordt gezien hetgeen de noodzakelijke samenwerking tussen de organisatie en de commissie bemoeilijkt? Hoe problematisch is het dat een externe integriteitscommissie over minder kennis van de organisatie en van de bestaande integriteitsmaatregelen en -voorzieningen beschikt?
  Zoals gezegd, gaat het om vragen en om mogelijke nadelen. Deze zijn overigens te ondervangen, maar dit geldt ook voor de mogelijke nadelen van andersoortige commissies.

Dit soort reflecties, die boven de lokale problematiek uitstijgen en deze in een breder perspectief plaatsen, zijn relevant omdat ze verdiepend inzicht bieden in het complexe en nog relatief nieuwe thema sociale integriteit/onveiligheid. Ze leiden waarschijnlijk ook tot een meer genuanceerd beeld van de Amsterdamse situatie. Het is te hopen dat het rapport van de Ombudsman een aanzet geeft tot de verdere doordenking van deze thematiek en hoe daarmee om te gaan: binnen de hoofdstad, maar zeker ook daarbuiten.
Zowel de gemeente als de Ombudsman kunnen daar een belangrijke rol in spelen. Dit vereist een constructieve opstelling van beide partijen. Enerzijds door de bereidheid om open te staan voor de problemen die de Ombudsman signaleert. Anderzijds door de bereidheid om open te staan voor de methodologische opmerkingen van de gemeente.