Wetenschap en beleid op weg naar wederzijdse impact

Wetenschappelijke kennis zou een beduidend grotere rol kunnen spelen bij beleidsontwikkeling als er betere verbindingen zouden worden gelegd tussen wetenschap en beleid. Daarmee zou de kwaliteit van het overheidsbeleid kunnen worden verbeterd, en het zou ook een positieve stimulans zijn voor wetenschapsbeoefening.

Beeld: Shutterstock

Op het eerste gezicht zou wetenschap een belangrijke rol kunnen spelen in de ontwikkeling van overheidsbeleid en de uitvoering daarvan in de praktijk. Wetenschap is immers in staat maatschappelijke problemen grondig te analyseren en kan op basis daarvan aanknopingspunten geven voor verbeteringen in het overheidsbeleid en voor een betere aanpak in de praktijk. Maar bij nader inzien blijkt dat zo simpel nog niet te zijn. Dat kun je alleen al afleiden uit het feit dat wetenschappelijke kennis juist geen belangrijke rol speelt in de beleidsontwikkeling.
Zowel aan de kant van beleidsmakers als aan de kant van wetenschappers zijn er tal van oorzaken die leiden tot een moeizame relatie tussen wetenschap en beleid (AWTI, 2021; Pattyn e.a., 2021; Van Ommeren e.a., 2022; Derksen, 2023; Van Hoesel en Van Engelenburg, 2023), zoals: grote afstand tussen wetenschappelijke instellingen en beleidsinstanties, politiek opportunisme, complexiteit van maatschappelijke vraagstukken, te weinig aandacht voor concrete aanknopingspunten voor de benutting, taaie beleidsprocessen, populisme.
Overigens wordt aan dit onderwerp minder aandacht besteed dan je zou verwachten, heel veel relevante literatuur is er niet te vinden en er zijn maar weinig instituten die hier regelmatig op wijzen, zoals de Algemene Rekenkamer en het Rathenau Instituut dat doen.
De discussie hierover is al decennialang gaande. Amerikanen wezen er in de jaren zeventig al op dat er sprake is van twee werelden (Caplan, 1979) en dat wetenschappelijk onderzoek met name moet worden gezien als verhelderend (Weiss, 1978). In Nederland noemde Schuyt (1984) dit ‘de kloof tussen weten en willen’.

Implemetaire validiteit
Van de Vall (1980) wees erop dat wetenschap pas bruikbaar wordt als wetenschappers uitdrukkelijk letten op wat hij noemde de ‘implementaire validiteit’. Maar ook als je dat doet, is nog lang niet gezegd dat wetenschappelijke kennis ook daadwerkelijk wordt benut. Zelfs het evaluatieonderzoek dat door de overheid wordt uitgevoerd blijft grotendeels onbenut. De kennis wordt veelal wel opgeslagen in de kennishuishouding, maar dat lijkt meer op een zolder waar je bijna nooit komt dan een werkruimte waar je dagelijks aan de slag gaat.
Wellicht werkt dit ontmoedigend op wetenschappers om hun best te doen hun kennis te verbinden aan het beleid en de praktijk. Dat zou kunnen verklaren waarom zij meer bezig zijn om hun kennis te delen met vakgenoten dan die te richten op potentiële gebruikers: beleidsambtenaren, uitvoerders, werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties, brancheorganisaties, beroepsorganisaties, initiatiefgroepen, betrokken burgers.
Wellicht werkt dit vervolgens ook ontmoedigend voor gebruikers van wetenschappelijke kennis in praktijk en beleid, omdat zij zelf minder goed in staat zijn om relevante kennis uit de kennishuishouding op te halen.

Valkuilen en obstakels
Het is bepaald niet makkelijk om wetenschappelijke kennis verantwoord te benutten, want er zijn allerlei valkuilen en obstakels die dit belemmeren of zelfs dwarsbomen.

• Eenzijdige benutting is een van die valkuilen (Derksen, 2023). Als een enkele wetenschappelijk discipline dominant is bij het nemen van besluiten, zoals tijdens de coronacrisis, wordt kennis uit andere disciplines onvoldoende meegewogen. Ander voorbeeld: als een bepaalde subsidieregeling positief uitpakt voor een aantal bedrijven betekent dat nog niet dat het voor andere bedrijven ook positief uitpakt en zeker ook niet dat het voor de samenleving als geheel positief uitpakt.
• Onvoldoende burgerperspectief lijkt een nog grotere valkuil (Van Engelenburg en Van Hoesel, 2023). Beleidsevaluaties gaan meer over de uitvoering en de belangen van grote stakeholders dan over wat burgers ervan ondervinden. En juist dat laatste is van wezenlijk belang als toetssteen voor het beleid, omdat beleid alleen succesvol kan zijn wanneer doelgroepen onder burgers er goed mee kunnen omgaan.
• Politieke compromissen kunnen benutting van kennis dwarsbomen, omdat een moeizaam te bereiken compromis nog lastiger wordt wanneer het ook nog moet worden onderbouwd met een deugdelijke beleidstheorie (Pattyn e.a., 2021). Dan zou namelijk kunnen blijken dat het compromis weinig zal gaan bijdragen aan het oplossen van het betreffende maatschappelijke probleem.
• Benutting van kennis is er in uiteenlopende vormen (Vedung, 2021). Behalve benutting voor beleidsinstrumenten en procedures of ten behoeve van verheldering van maatschappelijke ontwikkelingen zijn er ook diverse vormen van politieke benutting, waarbij selectief wordt gewinkeld in de beschikbare kennis. Kennis is veelzijdig van aard, maar kan worden misbruikt wanneer er partieel gebruik van wordt gemaakt om het eigen gelijk te kunnen bevestigen.
• Tussen beleid en praktijk is eveneens sprake van een kloof. Het zijn twee werelden die niet optimaal met elkaar communiceren, waardoor praktijkkennis onvoldoende kan doorstromen naar beleidsmakers (Bekker, 2020).
• Onvoldoende raadpleging van bestaande kennis die je kunt beschouwen als hard core (vrij vertaald uit Lakatos, 1970) kan leiden tot een vertekend beeld wanneer je alleen maar uitgaat van een recent uitgevoerd evaluatieonderzoek. Te veel relevante kennis blijft ongebruikt liggen, terwijl die eigenlijk voor het oprapen ligt.
• Eenzijdige focus op afzonderlijke beleidsmaatregelen kan het zicht op de relatie met andere relevante beleidsmaatregelen belemmeren (Pawson, 2013). Beleid op een bepaald terrein bestaat uit diverse maatregelen in allerlei vormen die invloed uitoefenen op elkaar. Bovendien is ook beleid op aanpalende terreinen van invloed, dus ook dat moet worden bekeken (Van Hoesel en Herold, 2020).
• Universitaire opleidingen die onvoldoende verbindingen leggen met relevante beleidsdomeinen en praktijkvelden leveren afgestudeerden af die op deze punten weinig vaardigheden hebben ontwikkeld. Daarmee is de waardevolle kennis die zij hebben opgedaan niet zomaar toe te passen als zij gaan werken bij overheden of uitvoeringsorganisaties. Bovendien hebben ze juist weinig kennis opgedaan over de werkwijze bij overheden. Onvoldoende praktijkgerichtheid van kennis kan bovendien bij potentiële gebruikers leiden tot negeren hiervan, omdat zulke kennis te abstract is om te kunnen toepassen.
• Juridisch dichttimmeren van regelgeving let onvoldoende op onderzoekuitkomsten die laten zien dat dit in veel gevallen niet effectief is. Bij beleidsontwikkelaars wordt vooral gedacht in termen van regelgeving, terwijl er vele alternatieven zijn die beter werken (Van Hoesel en Herold, 2020).

Ivoren toren
Dit alles draagt bij aan een grote afstand tussen wetenschap en beleid, waarbij wetenschappers het cliché van de ivoren torens bevestigen en beleidsmakers vooral in eigen kring verblijven in plaats van verbindingen leggen met wetenschap en praktijk.
Waarbij valt op te merken dat de oorzaken van die grote afstand aan beide kanten te vinden zijn. Zowel aan de kant van de wetenschap als aan de kant van de overheid bestaan er ook weinig positieve prikkels om tot wederzijdse benutting te komen.
Beleidsonderzoekers proberen er van alles aan te doen om verbindingen te leggen tussen wetenschap en beleid, sterker nog, dat is zelfs de kern van hun professie (Van der Knaap e.a., 2023, Van Hoesel en Herold, 2024). Maar het wordt ze niet makkelijk gemaakt, gelet op alle bovengenoemde valkuilen/obstakels.

Waarde van kennis voor beleid
Dat neemt allemaal niet weg, dat kennis grote waarde kan hebben voor het beleid en zeker ook voor de praktijk, zoals:

• Tijdige signalering van maatschappelijke problemen
• Analyse oorzaken en gevolgen van maatschappelijke problemen
• Vinden van kansrijke oplossingen
• Ex ante evaluatie van beleidsmaatregelen, ook de neveneffecten
• Voorbereiden implementatietrajecten
• Ex durante en ex post evaluatie van het beleid en de uitvoering

We geven enkele voorbeelden die dit aantonen. De aanpak van ZonMw (ZorgOnderzoek Nederland, Medische Wetenschap) laat bijvoorbeeld duidelijk zien wat de waarde is van wetenschappelijke kennis, met name voor de praktijk (Van den Eeckhout e.a., 2023). Onderzoekprogramma’s van ZonMw worden in hoge mate ingevuld door kennisbehoeften in het veld en voor het toekennen van onderzoekbudgetten is praktijkgerichtheid een belangrijke voorwaarde. De impact van ZonMw-onderzoek zou overigens nog aanmerkelijk kunnen worden vergroot, wanneer het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de benutting systematisch zou stimuleren.
Het WODC (Wetenschappelijk Onderzoek en Datacentrum) van het ministerie van Justitie en Veiligheid is al van oudsher van grote waarde gebleken voor het beleid van het betreffende ministerie (Cleiren, 2022). De betrekkelijk korte afstand tussen deze onderzoekdirectie en de beleidsdirectie was een voordeel dat inmiddels minder groot is geworden omdat het WODC op afstand is gezet vanwege vermeende oneigenlijke invloed op het onderzoekproces vanuit beleidsdirecties.
Het NRO (Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek) heeft als taak om met kennis uit onderzoek de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Een evaluatie uit 2018 laat zien dat het NRO toegevoegde waarde levert (Dialogic, 2018), inmiddels wordt gewerkt een nieuw evaluatierapport dat dit jaar zou verschijnen.
Daarnaast zijn er bij de rijksoverheid zijn er meer dan 100 vaste adviesorganen werkzaam die regelmatig met wetenschappelijke kennis onderbouwde adviezen uitbrengen, die duidelijk waarde hebben maar veel beter benut zouden kunnen worden (Van Hoesel en Van Engelenburg, 2023).
Bij hogescholen zijn er diverse lectoraten op hogescholen, die gericht zijn op het verbinden van kennis aan beleid en praktijk.
De branche van beleidsonderzoekbureaus is als gezegd bij uitstek gericht op het creëren van relevante kennis voor praktijk en beleid.

SVO
Er zijn ook vele voorbeelden uit het verleden aan te wijzen waaruit blijkt dat wetenschappelijke kennis waardevol is gebleken voor met name de praktijk maar ook voor het beleid. We noemen er een paar. De SVO (Stichting Voor onderzoek van het Onderwijs) leverde in de tweede helft van de vorige eeuw enkele belangrijke bijdragen aan verbeteringen van het onderwijsbeleid en de onderwijspraktijk, zoals de invoering van de basisschool. De benutting van SVO-onderzoek liet in veel gevallen overigens te wensen over, onder meer omdat onderzoek dat door het ministerie van Onderwijs was geëntameerd pas jaren later werd opgeleverd. SVO leverde veel op voor de wetenschap, omdat er veel budget was voor dataverzameling die uit de eerste geldstroom lastig te financieren was.
Onderzoek van EIM (Economisch Instituut voor het MKB) werd door brancheorganisaties veelvuldig geraadpleegd en gebruikt ten behoeve van hun branche. Het gebruik in het overheidsbeleid liet overigens te wensen over. Interessant was ook, dat onderzoek van EIM is uitgemond in vele wetenschappelijke publicaties, waaronder enkele tientallen dissertaties.
De CWOK (Coördinatiecommissie Wetenschappelijk Onderzoek Kinderbescherming) financierde praktijkgericht onderzoek, waarvan de resultaten inclusief aanbevelingen rechtstreeks werden voorgelegd aan de staatssecretaris. Dit leidde meermalen tot belangrijke beleidsverbeteringen, zoals de invoering van alternatieve sancties voor jeugdigen. Ook leverde het onderzoekprogramma van de CWOK vele wetenschappelijke publicaties op.
In de vorige eeuw waren er nog veel meer van dit soort onderzoekprogramma’s. Bij bijna alle ministeries kon je die vinden (Van Hoesel, 1985), in uiteenlopende vormen: programmeringscommissies, sectorraden voor het wetenschapsbeleid, onderzoekafdelingen binnen ministeries, programmering bij door de overheid betaalde instituten. Deze programmeringsorganen legden indertijd structurele verbindingen tussen de wereld van de wetenschap en de werelden van beleid en praktijk.
Hiermee is niet gezegd dat die verbindingen perfect werkten, maar relevante kennis leek indertijd beter te kunnen worden benut dan tegenwoordig. Sedertdien ontbreken dit soort verbindingen namelijk op de meeste beleidsterreinen, waardoor allerlei relevante kennis blijft hangen binnen de wetenschappelijke wereld en waardoor de verhelderende functie van Weiss niet eens tot stand komt. En dat vergroot ook nog eens de kans dat allerlei fake informatie wetenschappelijke kennis naar de achtergrond dringt.

Aanbevelingen
De vraag is natuurlijk of en hoe de relatie wetenschap en beleid kan worden verbeterd. Sommige wetenschappers zijn daar cynisch over, de meeste wetenschappers laten het van zich afglijden, beleidsambtenaren worden niet gestimuleerd om hier wat aan te doen en praktijkwerkers krijgen nauwelijks gehoor. Beleidsonderzoekers doen hun best, maar zijn afhankelijk van medewerking vanuit wetenschap zowel als beleid om succes te kunnen boeken.
Wij hebben geen voor de hand liggende oplossing te bieden, maar willen toch afsluiten met een aantal aanbevelingen.

1. Voer programmering van beleidsonderzoek en praktijkonderzoek opnieuw in op alle beleidsterreinen en maak daarbij gebruik van opgedane ervaringen bij programmeringsorganen (ook voormalige). Via onderzoekprogrammering kunnen meer en betere verbindingen worden gelegd.
2. Maatschappelijke dienstverlening wordt al sinds de jaren zeventig als wettelijke taak van universiteiten onderkend. Stimuleer wetenschappelijke instellingen om hun kennis beter te laten benutten in praktijk en beleid, bijvoorbeeld door hun geldstromen afhankelijker van de impact van hun onderzoek. Universiteitsbestuurders kunnen hieraan bijdragen door faculteiten hierop aan te spreken.
3. Stimuleer innovatieprojecten bij uitvoeringsorganisaties door een algemene experimenteerwet aan te nemen die ruimte geeft om ook buiten de bestaande beleidskaders te experimenteren. Daarmee kunnen experimenten worden uitgevoerd die meer nuttige kennis opleveren dan wanneer ze binnen de grenzen van het bestaande beleid moeten blijven.
4. Stimuleer open beleidsontwikkeling op alle beleidsterreinen. Daarmee wordt de kans vergroot dat relevante kennis ook echt binnenkomt in het beleidsproces. Maak van het beleidsproces een leerproces, dan wordt benutting van kennis min of meer vanzelfsprekend. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de overheid niet begint met een oplossing te bedenken voordat allerlei actoren erbij zijn betrokken, zorg voor een open beleidsruimte. Daarmee wordt voorkomen dat alleen op zoek wordt gegaan naar kennis die past bij een al bedachte oplossing.
5. Laat burgerparticipatie van meet af aan onderdeel uitmaken van het beleidsproces. Burgerparticipatie functioneert pas optimaal als het zich niet aan de zijlijn afspeelt maar deel uitmaakt van het primaire proces. Dat schept onder meer de nodige ruimte voor benutting van kennis, waarbij er wel voor moet worden gewaakt dat burgers met weerstanden tegen wetenschappelijke kennis het proces niet gaan domineren.
6. Een algemene regel die voorschrijft dat de overheid niet vrijblijvend mag omgaan met wetenschappelijke kennis kan helpen om kennis beter te laten functioneren in het beleidsproces. De overheid neemt uiteindelijk de besluiten, maar als de overheid daarbij aangeeft welke rol relevante kennis heeft vervuld en welke impact dat heeft gehad wordt de kans op zinvolle benutting groter.
7. Als er onvoldoende kennis is rond een bepaald onderwerp, is het beter om te kiezen voor de nuloptie ‘geen beleid’ dan het risico te lopen op grote maatschappelijke schade, zoals onder meer Mark Bovens en Paul Frissen hebben betoogd.

Het zou goed zijn als elk departement van de rijksoverheid serieus aan de slag gaat met deze aanbevelingen, want erover schrijven en praten is beslist niet voldoende om tot een vruchtbare relatie te komen tussen wetenschap en beleid. Doel daarvan zou moeten zijn om tot meer wederzijdse impact te komen, met zoveel mogelijk positieve gevolgen voor de samenleving.
Een motie van kamerlid Gerd Leers halverwege de jaren negentig om aannames onder beleidsvoorstellen te voorzien van kennisbronnen waarop ze zijn gebaseerd haalde het niet, dus het is de vraag of zo’n motie het in deze tijd wel zou halen, laat staan een omvattender motie die gebaseerd is op bovenstaande aanbevelingen. Aan de andere kant heeft het parlement langzamerhand wellicht genoeg van beleid dat telkenmale gebrekkig blijkt te functioneren. Als een dergelijke motie opnieuw zou worden ingediend maakt die misschien toch kans om te worden aangenomen.

De auteurs danken Frans Leeuw voor zijn uitvoerige commentaar op een eerdere versie van dit essay.

Literatuur

• AWTI, 2021. Rijk aan kennis. Naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek.
• Bekker, Roel, 2020. Dat had niet zo gemoeten! Boom Bestuurskunde.
• Caplan, N. (1979). The two-communities theory and knowledge utilization. American Behavioral Scientist, 22.
• Cleiren, Tineke (2022). Visitatierapport WODC 2016-2021. WODC.
• Derksen, Wim (2023). Kennis als anker voor beleid. Den Haag, Boom Bestuurskunde.
• Dialogic (2018). Evaluatie Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek. NWO.
• Eeckhout, Anouk van den, Wouter Jongebreur, Frederik Pluut, Anneberthe Visser (2023). ZonMw realiseert impact met kennis. Significant Public.
• Engelenburg, Rob van en Peter van Hoesel (2023). Burgerparticipatie in het openbaar bestuur. Boom Bestuurskunde.
• Hoesel, Peter van (1985). Programmering van beleidsonderzoek. Den Haag, Lisbon/Vuga.
• Hoesel, Peter van en Rob van Engelenburg (2023). Waardevolle maar nutteloze adviezen. platform Overheid.
• Hoesel, Peter van en Max Herold (2020). Beleidsontwikkeling in de 21^e eeuw. Boom Bestuurskunde.
• Hoesel, Peter van en Max Herold (2024). Beleidsonderzoek in de praktijk. Boom Bestuurskunde.
• Knaap, Peter van der, Valérie Pattyn, Dick Hanemaayer (2023). Beleidsevaluatie in theorie en praktijk. Boom Bestuurskunde.
• Lakatos, I. (1970). Falsification and the methodology of scientific research programmes. In: I. Lakatos and M. Musgrave (eds.) Criticism and the Growth of Knowledge. New York, Cambridge University Press.
• Ommeren, Frans van, Daan Roovers, Pieter de Jong, Bart Coster (2022). Wetenschap en overheidsbeleid, een spanningsvolle relatie. Boom Bestuurskunde.
• Pattyn, V.E.; Noordink, M.; Modderman, P.; Cohn, R.; Groot, M. de; Braun, C.; Steen, M. van der, 2021. Evaluatie gebruik bijlage CW3.1 door Tweede Kamer: een onderzoek naar de onderbouwing van beleidsvoorstellen. Ministerie van Financiën.
• Pawson, Ray (2013). The science of evaluation. Sage, London.
• Schuyt, C.J.M. (1984). De kloof tussen weten en willen. Beleid en Maatschappij, 11 (1/2).
• Vall, M. van de (1980). Sociaal beleidsonderzoek, een professioneel paradigma. Samsom, Alphen a/d Rijn.
• Vedung, Evert (2021), The Twelve-Part Typology of Evaluation Uses. Zeitschrift für Evaluation (1).
• Weiss, C.H. (1978). Research for policy’s sake: the enlightenment function of social research. In: H.E. Freeman (ed.), Social Studies Review Annual (vol 2), London/Beverly Hills, Sage.