Reflectief toezien op publieke belangen en het handhaven van wetten in naam van de minister lijken steeds meer met elkaar op gespannen voet te staan. Twaalf en een half jaar na het rapport Toezien op publieke belangen (2013) van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) strekt het werkterrein van toezichthouders zich uit van het handhaven van wetten tot aan het signaleren van systeemrisico’s en het agenderen van maatschappelijke problemen. Een reflectieve toezichthouder heeft als taak om systeemrisico’s te signaleren en te agenderen bij de politiek. Ook in de recente WRR-rapporten AI, Voorbereiden op digitale ontwrichting, Goede Zaken en Aandacht voor media roept de WRR op om leemtes in het toezicht weg te werken.
Beeld: Pixabay
Tegelijkertijd constateert de Algemene Rekenkamer (AR) in rapporten zoals Handhaven in het duister, Bestrijden Witwassen en Een zorgelijk gebrek aan daadkracht steeds vaker dat toezicht en handhaving van de overheid niet voldoen en dat dit regelovertreding en zelfs strafbaar gedrag in de hand werkt. Zorgcowboys, witwassers, milieuvervuilers en cocaïnehandelaren lijken zich geregeld met succes te onttrekken aan toezicht en handhaving. Het aan de kaak stellen van schadelijke praktijken en uitkomsten leidt tot politieke druk om invloed uit te oefenen op de toezicht- en handhavingsprioriteiten.
Dat roept de vraag op welke keuzes we maken in de balans tussen toezicht en handhaving en wie uiteindelijk bepaalt waar de schaarse capaciteit op wordt ingezet. Om die vraag te beantwoorden analyseerden onderzoekers van de WRR de eigen aanbevelingen rond toezicht sinds 2013 en onderzocht de Rekenkamer welke rode draden er uit 54 rapporten over toezicht en handhaving te halen zijn. Deze bevindingen vormden de aftrap voor een discussiebijeenkomst met afgevaardigden uit de wereld van toezicht en inspectie en relevante wetenschap.
WRR: signalering van witte vlekken in het toezicht sinds 2013
Sinds het in 2013 verschenen WRR-rapport Toezien op publieke belangen signaleert en agendeert de WRR verschillende ontwikkelingen, die nieuwe toezichtrisico’s en kansen met zich meebrengen. Bij inspectietoezicht gaat het onder meer om technocratisering en professionalisering van intern en extern toezicht in semipublieke sectoren. Toezichthouders zoals de Autoriteit Woningcorporaties, de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd pakken zwak intern toezicht aan en werken aan het versterken van de relatie intern en extern toezicht in semipublieke sectoren. De internationalisering van voedsel- en productketens vraagt om de versterking van het handhavend toezicht en aandacht voor nieuwe ketenrisico’s buiten het zicht van producttoezichthouders zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en de Autoriteit Consument en Markt. Door Europeanisering is er meer arbeidsmigratie die lokaal zeer verschillend uitpakt. Dat vraagt om versterking van toezicht op het gebied van uitbuiting van EU-arbeidsmigranten en discriminatie door de Nederlandse Arbeidsinspectie.
Als gevolg van digitalisering ontstaan er reguleringstekorten en toezichtleemtes
Maatschappelijke ontwikkelingen met nieuwe risico’s en kansen voor markttoezicht zijn onder meer de financialisering, die vraagt om versterking van de effectiviteit van financieel systeemtoezicht door De Nederlandse Bank en de Autoriteit Financiële Markten. Als gevolg van digitalisering ontstaan er reguleringstekorten en toezichtleemtes die onder meer terecht komen bij de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur en de Autoriteit Persoonsgegevens. Ook in de media- en informatieomgeving waar technologische ontwikkelingen razendsnel gaan, roept de WRR op tot meer en intensiever toezicht, onder meer door het Commissariaat voor de Media, maar ook in de vorm van samenwerkingsverbanden als het Samenwerkingsplatform Digitale Toezichthouders.
Kortom, WRR-rapporten signaleren en agenderen telkens nieuwe systeemrisico’s en kansen die vragen om nieuwe overheidsregulering en -toezicht. Met handhaving kan de overheid maar een deel van de nalevingsproblemen oplossen. Handhavend toezicht kan perverse prikkels in sectoren niet oplossen. Met reflectief toezicht kan de toezichthouder wel reguleringstekorten signaleren en problemen agenderen bij de politiek.
Rode draden uit rekenkamerrapporten over toezicht en handhaving
De Algemene Rekenkamer heeft rode draden uit 12,5 jaar onderzoek gepubliceerd in het rapport Door de mazen van toezicht en handhaving. Daarin analyseren de auteurs patronen in toezicht en handhaving. Regelovertreding leidt tot maatschappelijke schade, zoals geweld in de jeugdzorg, ernstige arbeidsongevallen, handel in cocaïne en zorgfraude. En dat leidt tot slachtoffers en financiële verliezen – volgens schattingen zijn die aanzienlijk voor Nederland. Minder regelovertreding dient dan ook een groot maatschappelijk belang.
Het gedrag van burgers, bedrijven en overheidsorganisaties wordt mede bepaald door de vraag of er goed toezicht plaatsvindt op de naleving van regels. En hoe die regels bij overtredingen of zelfs misdrijven worden gehandhaafd. In deze huidige bijdrage is de focus van de Rekenkamer op de kwaliteit van toezicht en handhaving. Tegelijk ziet de Rekenkamer dat bij regelovertreding ook andere zaken een rol spelen: maatschappelijke ontwikkelingen, zoals digitalisering van communicatie en de internationalisering van de handel, bieden allerlei mogelijkheden tot meer regelovertreding. Ook de kwaliteit van wetgeving speelt een rol: is beleid dat hier uit voortkomt wel uitvoerbaar? En ook: biedt wetgeving soms onbedoeld mogelijkheden om regels te omzeilen?
Biedt wetgeving soms onbedoeld mogelijkheden om regels te omzeilen?
De Rekenkamer heeft 54 rapporten over rijksinspecties, markttoezicht en handhaving uit de periode 2013-2025 naast elkaar gelegd om patronen te ontdekken. Vier rode draden wijzen op terugkerende mankementen, te weten een geringe pakkans bij ernstige feiten, gebrekkige uitwisseling van informatie, onduidelijke keuzes in de praktijk en onvoldoende inzicht in de effectiviteit van toezicht. Verder schetst de Rekenkamer mogelijkheden voor verbeteringen en staan ze stil bij initiatieven en meerjarenplannen die rijksinspecties, markttoezichthouders en de strafrechtketen hebben ontwikkeld om bovenstaande problemen het hoofd te bieden. Met dit overzicht van eigen onderzoek wil de Algemene Rekenkamer bijdragen aan de discussie met stakeholders – en uiteindelijk aan betere naleving van wetten en regels.
Reacties vanuit de wereld van inspecties, markttoezicht en openbaar ministerie
Tijdens de bespreking van deze bevindingen van de AR en WRR met wetenschappers en toezichthouders bleek dat er naast beter handhaafbaar beleid ook behoefte is aan meer reflectieve gesprekken tussen de toezichthouder en de wetgever en tussen toezichthouders en onder toezicht staande organisaties. Zo onderstreepte Rinus Otte (voorzitter van college van procureurs-generaal OM) in zijn coreferaat de noodzakelijkheid van toezicht, en de bijdrage ervan aan een professionele werkomgeving. Maar waarschuwde hij ook voor het te veel voeden van het toenemende ‘maakbaarheidsdenken’ dat ten grondslag ligt aan het afbrokkelende vertrouwen van de burger in overheidsinstanties. De collegevoorzitter pleitte daarom voor een toezicht dat ‘streng is in de normstelling, maar dat een ruimhartiger begrip toont voor de praktijk van alledag, en daarom mild is in het oordeel.’
Er is veel kennis beschikbaar, maar de drukke agenda van Kamerleden belemmert een effectieve benuttig van de vele toezichtrapporten. Daarom is het nuttig om niet alleen in de reguliere Kamercommissiedebatten te praten over actuele toezichtkwesties, maar ook in meer reflectieve settings buiten de publieke Kamerdebatten. Zoals bij de laatste ‘Staat van de uitvoering’, waarbij een open gesprek achter gesloten deuren voor alle betrokkenen heel nuttig was. Ook een reflectief gesprek tussen toezichthouders en onder toezichtstaande organisaties over prioriteiten kan een waardevolle bijdrage leveren aan de kwaliteit van het toezicht en daarmee aan de onderliggende publieke belangen.
Geef een reactie