De overheid heeft geen IT-probleem. Ze heeft een eigendomsprobleem. En de maatschappij betaalt de prijs.
Beeld: Pixabay
Hij werkt al zijn hele loopbaan bij Defensie. Zijn expertise is COBOL, een programmeertaal die stamt uit 1959. Bedacht voor een wereld zonder internet, smartphones of cloud. De systemen die hij onderhoudt zijn ontworpen in de jaren zestig en zeventig. Ze berekenen soldijadministraties, beheren voorraden en verwerken logistieke stromen die cruciaal zijn voor de operationele gereedheid van de krijgsmacht.
De conclusies zijn altijd dezelfde: verkokering, leveranciersafhankelijkheid, gebrek aan regie, onvoldoende vakmanschap, te weinig geld
Dit is een verhaal over uitstel. Elke bewindspersoon die over dit systeem hoorde, besloot dat vervanging te complex, te duur en te risicovol was. Elke opvolger dacht hetzelfde. Het gevolg is een structurele kwetsbaarheid van een handjevol ouder wordende mensen. Het speelt overal bij de overheid, van mainframes bij de Belastingdienst tot zaaksystemen bij gemeenten. De conclusies zijn altijd dezelfde: verkokering, leveranciersafhankelijkheid, gebrek aan regie, onvoldoende vakmanschap, te weinig geld
We weten dit al twintig jaar. Er zijn rapporten over geschreven door de Algemene Rekenkamer, de commissie-Elias, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en tientallen adviesbureaus. De conclusies zijn altijd dezelfde: verkokering, leveranciersafhankelijkheid, gebrek aan regie, onvoldoende vakmanschap, te weinig geld. En dan volgt de aanbeveling: meer coördinatie, betere standaarden, één loket, een nieuw programma. Waarna het rapport weer in een la verdwijnt.
Het probleem is niet dat we de diagnose niet kennen. Het probleem is dat we de verkeerde vraag stellen. We vragen steeds: hoe koppelen we onze systemen beter? Terwijl de juiste vraag is: van wie zijn die systemen en AI-tools eigenlijk?
De aantrekkelijke oplossing: de X-Road
Veel IT-architecten, -specialisten en vooruitstrevende gemeenten wijzen op Estland als het voorbeeld dat Nederland moet volgen. Ze hebben een punt. Estland bouwde in 2001 een open koppelplatform onder de naam X-Road: een open-source datakoppelarchitectuur die inmiddels 450 publieke en private organisaties verbindt en meer dan drieduizend digitale diensten ondersteunt. Estland heeft 100 procent van zijn overheidsdiensten digitaal beschikbaar. Burgers hoeven nooit twee keer hetzelfde gegeven aan te leveren.
Het principe van X-Road is even elegant als krachtig: vervang niet alle systemen, maar verbind ze via één gestandaardiseerde koppellaag. Elke organisatie behoudt haar eigen systemen en haar eigen data, maar data stroomt veilig en gestandaardiseerd via één gemeenschappelijk protocol. X-Road is geen applicatie maar een taal.
Het vervangt niets en het verbindt alles. Het is open source, bewezen in vijfentwintig landen en vrij beschikbaar. Finland gebruikt het. IJsland, Japan en zelfs Namibië. En Nederland gebruikt het … nog niet echt.
De logica voor Nederland is verleidelijk. Sluit alle overheidsregistraties aan op één open koppellaag. Verplicht leveranciers om hun systemen via open API’s te ontsluiten. Bouw nieuwe diensten bovenop de koppellaag in plaats van ernaast. De oude systemen blijven draaien, maar hun data stroomt eindelijk naar de rest van de organisatie. De mainframes bij de Belastingdienst hoeven niet direct vervangen te worden, ze worden ontsloten. Stap voor stap. Zonder big bang. Zonder één dag dienstonderbreking. Dit is de route die velen bepleiten.
Maar techniek alleen lost dit niet op
Toch ben ik van mening dat de X-Road alleen niet genoeg is. Want de X-Road lost wel het technische verbindingsprobleem op, maar laat het eigendomsprobleem volledig intact.Estland kon snel tot ontwikkeling komen omdat het land in 1991 opnieuw begon. De Estse president kon zeggen: dit is de standaard. In Nederland vraagt de minister vriendelijk of departementen misschien willen overwegen om op termijn de mogelijkheid te verkennen van geïntegreerde samenwerking. Dat is geen karikatuur. Dat is de bestuurscultuur.
Wie beheert de koppellaag als die er eenmaal ligt? Wie bepaalt de standaarden? Wie handhaaft? Wie dwingt de leverancier die zijn API bewust slecht documenteert om zijn marktpositie te beschermen? Wie zorgt structureel voor het beheer en onderhoud?
Een koppellaag zonder eigenaar is geen oplossing, maar uitstel met een nieuw gezicht
De Nederlandse overheid heeft een lange geschiedenis van technische oplossingen zonder bestuurlijke verankering. Stelselcatalogi die niemand gebruikt. Standaarden die te vrijblijvend zijn. Architectuurkaders die prachtig beschreven zijn en in de kast liggen. Een X-Road-implementatie zonder eigenaarschap, zonder heldere governance en zonder economische logica is het volgende hoofdstuk in diezelfde geschiedenis.
Word eigenaar!
Er zijn precies twee modellen denkbaar. Het eerste is het model van vandaag: de overheid koopt systemen, probeert ze te verbinden met de X-Road of niet, en blijft afhankelijk van leveranciers die de spelregels schrijven.
Het tweede model is fundamenteel anders: de overheid wordt in het algemeen belang eigenaar van een platform-ecosysteem. Niet de uitvoerder. Niet de bouwer. De eigenaar.
In dit model bepaalt de overheid echt de spelregels, de standaarden en de governance. Een professionele beheerder exploiteert het platform. Leveranciers en overheden bouwen diensten bovenop dat platform. Gemeenten en departementen consumeren die diensten. Iedereen profiteert van elke innovatie die een andere producent aanbrengt. Niemand kan meer afwachten, want afwachten betekent de markt missen.
En cruciaal: dit model absorbeert de X-Road. De open koppelarchitectuur wordt de technische basis van het platform, maar nu met eigenaarschap, governance en economische logica eromheen. Estland bewijst dat het werkt: niet omdat de X-Road zo goed is, maar omdat de Estse staat onbetwist eigenaar is met politiek mandaat en wettelijke doorzettingsmacht. Dát is het verschil. Dát ontbreekt in Nederland.
Dit is het model dat Tim O’Reilly in 2011 beschreef als ‘Government as a Platform’ en dat Parker en Van Alstyne in Platform Revolution uitwerkten tot een van de meest robuuste organisatieparadigma’s van onze tijd. Apple past het toe. Salesforce. Android. Het verschil met de overheid: zij doen het voor de aandeelhouder. Wij doen het voor de maatschappij. de overheid: zij doen het voor de aandeelhouder. Wij doen het voor de maatschappij.
Wie eigenaar wil zijn, moet stoppen met huren
En dat is precies wat pijn doet. Want huren is comfortabel. Het is vertrouwd en het verdeelt de verantwoordelijkheid. Als er iets misgaat, is het altijd een beetje de leverancier en een beetje ons en een beetje het budget en een beetje de politiek. Eigenaarschap is ondeelbaar. Wie het platform bezit, is verantwoordelijk. Wie verantwoordelijk is, wordt afgerekend. Dat is politiek onprettig. Maar het is de enige manier waarop dit werkt.
Rijksoverheid en VNG: kies nu!
De rijksoverheid en de VNG staan op een kruispunt. De VNG heeft in november 2025 met honderd procent instemming van alle gemeenten een motie aangenomen voor collectivisering van haar digitale infrastructuur. De Algemene Rekenkamer stelde vast dat twee derde van de rijksbrede clouddiensten draait zonder enige risicoafweging. De I-strategie Rijk heeft zichzelf overleefd. Er is geen gebrek aan urgentie, geen gebrek aan bewijs en geen gebrek aan analyses. Er is één gebrek: de bereidheid om te kiezen.
De NDS: ambitie zonder investering is theater
De Nationale Digitaliseringsstrategie past in een bureaula. Mooi gebonden, tachtig pagina’s en op pagina één ontbreekt het enige wat telt: een bedrag. Dat is geen toeval, het is een politieke keuze.
Digitalisering en AI staan in elk coalitieakkoord als prioriteit. Maar structurele investeringsmiddelen ontbreken stelselmatig. Het rijk wijst naar gemeenten. Gemeenten wijzen terug en provincies en waterschappen kijken toe. En intussen betaalt elke overheidslaag afzonderlijk veel te veel voor systemen die ons inhoudelijk beperken.
De vraag is niet of we investeren, maar of we dom of slim willen investeren. Dom is: doorgaan zoals nu, en jaar in jaar uit twee tot vier miljard verliezen aan falende IT-projecten, dubbele licentiekosten en noodreparaties. Slim is: eenmalig gezamenlijk investeren in een open platform-ecosysteem dat zichzelf terugverdient. Estland berekende dat digitalisering het equivalent van twee procent van het BBP per jaar bespaart op administratieve lasten. Nederland heeft een grotere economie, een grotere overheid en een grotere achterstand.
De rekensom is navenant. Wat nu nodig is: een rijksbrede investeringsverplichting, co-gefinancierd door alle overheidslagen — rijk, gemeenten, provincies en waterschappen — en structureel geborgd in de rijksbegroting. Niet als projectbudget. Als infrastructuurinvestering. Want dit is infrastructuur. Digitale snelwegen zijn net zo essentieel als asfalt.
Kiezen betekent: een permanente, wettelijk verankerde eigenaarorganisatie oprichten. Een professionele beheerder contracteren met harde uitstapbepalingen en volledige kennisoverdracht. Leveranciers verplichten tot open standaarden en open broncode als zij toegang willen tot de overheidsmarkt. Het ecosysteem financieren via bijdragen van gemeenten én van de leveranciers die zich hebben aangepast. En de X-Road als technische basis nemen, maar ditmaal met een eigenaar die er echt achter staat.
Kiezen betekent ook: stoppen met het eerste model. Stoppen met het financieren van duizenden afzonderlijke koppelingsprojecten. Stoppen met het toestaan dat leveranciers hun eigen ‘open’ standaarden maken. Stoppen met de fictie dat vrijwillige samenwerking leidt tot een gedeelde infrastructuur. En stoppen met de politieke gewoonte om elke moeilijke keuze te vertalen in een nieuw coördinatieprogramma met een neutrale naam en een onduidelijk mandaat. Het wordt daarmee goedkoper en kwalitatief veel beter voor alles wat we doen.
Dwing leveranciers te kiezen
Er is nog een dimensie die zelden wordt benoemd. Op het Leverancierscongres van 2019 stelde ik de aanwezige grote IT-leveranciers een directe vraag: zijn jullie al bezig met het aanpassen van jullie businessmodel voor de Common Ground-ontwikkeling van gemeenten? Het antwoord was nee. Enkele uitzonderingen daargelaten is dat antwoord sindsdien niet veranderd. En dat is rationeel gedrag: waarom zou een commercieel bedrijf zijn verdienmodel aanpassen zolang de markt dat niet vereist?
De Verenigde Staten lieten in 2024 zien hoe je dat verandert. TikTok kreeg een simpele keuze: verkoop de Amerikaanse activiteiten aan een Amerikaans bedrijf, of vertrek. Geen overleg, geen werkgroep, geen vrijwillig convenant. Een wet, een deadline, een consequentie. Nederland — c.q. Europa — heeft precies hetzelfde argument. De Algemene Rekenkamer stelde het in 2025 onomwonden vast: buitenlandse regeringen kunnen mogelijk Nederlandse overheidsdata inzien.
De overheid die platform-eigenaar wordt, stelt de toelatingseisen. Wie toegang wil tot de Nederlandse, of Europese, overheidsmarkt, conformeert zich aan de structuur die de eigenaar bepaalt. Geen uitzondering. Geen opt-out. Dat is geen protectionisme, maar objectief en proportioneel toelatingsbeheer op aantoonbare veiligheidsgrondslag. Dat is wat elke marktplaatseigenaar doet. Het is tijd dat de overheid die eigenaar wordt. Dan behoren ook DigiD-discussies tot het verleden.
De digitale overheid van 2030 is niet gebouwd met betere technologie; ze is gebouwd met betere moed
De technologie bestaat en de voorbeelden zijn er in Helsinki, Tallinn, Seoul en Kopenhagen. Wat ontbreekt is niet de oplossing. Wat ontbreekt is de moed om haar op te eisen. Dit platform is van ons en wij bepalen de spelregels. Dat klinkt hard, maar het is de taal die bijvoorbeeld Apple spreekt tegenover App Store-ontwikkelaars. Het is de taal die nu gesproken moet worden, zodat we als overheid het algemeen belang kunnen dienen in de exponentieel veranderende digitale wereld. Burgers en overheidsorganisaties hebben hier recht op, dus kom in actie!
Redactionele noot
Dit artikel is gebaseerd op een driedelige analyse van IT en informatievoorziening bij de Nederlandse overheid (2015–2025), het internationale vergelijkend onderzoek naar platform-ecosystemen (Estland/X-Road, Singapore, Denemarken, Zuid-Korea) en de platformtheorie van Parker, Van Alstyne & Choudary (Platform Revolution, 2016), Gawer & Cusumano (Platform Leadership, 2002) en O’Reilly (Government as a Platform, MIT Press, 2011). Juridisch kader: Interoperable Europe Act (EU, 2024), DAEB-besluit 2012/21/EU, Aanbestedingswet 2012 (Teckal-uitzondering), NIS2-richtlijn, BIO 2.0.
Geef een reactie