Compensatieregelingen: zes inzichten voor effectieve uitvoering

Er zijn bij de overheid 233 schaderegelingen opgetuigd, zowel bij lokale, regionale als nationale overheden. Hoe zorg je ervoor dat deze regelingen effectief en met zo min mogelijk juridische geschillen kunnen worden uitgevoerd?

Beeld: Pels Rijcken

Voor overheden wordt de bestuursrechtelijke afhandeling van massaschade een steeds belangrijker onderdeel van de bestuurspraktijk. Soms vloeit compensatie voort uit juridische aansprakelijkheid, maar steeds vaker uit de maatschappelijke opvatting dat de overheid de morele verplichting heeft om bij te springen. Pels Rijcken-advocaten Jean-Paul Heinrich, gespecialiseerd in schadevergoeding na rechtmatig en onrechtmatig overheidsoptreden, en Thijs Franssen, gespecialiseerd in overheidsaansprakelijkheid en tevens plaatsvervangend landsadvocaat, hebben veel ervaring met compensatieregelingen. ‘Als kantoor van de landsadvocaat adviseren wij regelmatig bij het opstellen van compensatieregelingen,’ zegt Thijs Franssen. ‘Dat gaat van de vraag of compensatie juridisch verplicht is tot de vraag hoe regelingen eruit moeten zien en hoe de procedures in de uitvoeringsfase moeten worden ingericht.’

Voordelen en valkuilen
De populariteit van compensatieregelingen is goed te begrijpen, zeggen zij. Voor gedupeerden kunnen ze een welkome oplossing zijn: hun leed wordt erkend en hun financiële nadeel wordt gecompenseerd, zonder dat zij ingewikkelde aansprakelijkheidsprocedures hoeven te voeren. Jean Paul Heinrich: ‘Tegenover die evidente maatschappelijke voordelen staat echter ook een praktijk die weerbarstig kan zijn. De keerzijde van tegemoetkomingsregelingen is dat er, zoals bij alle overheidsregelingen, ook mensen buiten de boot vallen. De afbakening van de kring van gerechtigden moet daarom heel duidelijk en goed uitlegbaar zijn.’

Geschillen belasten niet alleen de overheid, maar kunnen ook grote gevolgen hebben voor individuele betrokkenen. Franssen: ‘Voor de individuele burger, die al is gedupeerd door een schadeveroorzakende gebeurtenis, ligt bovendien secundaire victimisatie op de loer: het gevoel dat zijn leed of nadeel onvoldoende wordt erkend, waardoor wanhoop en frustratie verder oplopen.’

Ongelijke strijd voorkomen
Een praktijkvoorbeeld uit Groningen illustreert het dilemma. Franssen stond meermaals tegenover individuele gedupeerden die opkwamen tegen een afwijzing door het Instituut Mijnbouwschade Groningen. Franssen: ‘Soms werden deze mensen bijgestaan door een rechtsbijstandverlener, meestal geen advocaat, maar vaker stonden zij er alleen voor. Voor het bestuursorgaan konden de uitkomsten van procedures zeer grote gevolgen hebben voor de uitvoering. Voor de individuele betrokkenen bracht een procedure op zichzelf al veel stress met zich mee, die zij veelal alleen droegen. Die stress werd vergroot door de indruk dat er, door de aanwezigheid van een advocaat van ons kantoor, sprake was van een ongelijke rechtsstrijd.’

Uitvoerbaarheid centraal
Volgens Franssen is het cruciaal om bij het ontwerp van een regeling vooral oog te hebben voor de uitvoerbaarheid. ‘De impact van duizenden individuele procedures op de uitvoeringsorganisatie, de rechtspraak en de gedupeerden zelf kan reusachtig zijn. Dat tonen de ervaringen met de schadeafhandeling in Groningen en de hersteloperatie toeslagen aan.’
Het doel van veel regelingen – erkenning van ondervonden leed – kan daardoor uit zicht raken. ‘De overheid heeft er groot belang bij dat zij de verwachtingen die zij met een tegemoetkomingsregeling wekt – erkenning van het leed en compensatie binnen een redelijke termijn – ook daadwerkelijk waarmaakt.’

Inzichten
Heinrich en Franssen formuleerden op basis van hun praktijkervaring zes inzichten voor bestuursorganen die bezig zijn met de ontwikkeling van compensatieregelingen.

1. Participatie en zorgvuldigheid in de voorbereiding leiden tot draagvlak voor de compensatieregeling.
   De zorgvuldigheid van de voorbereiding bepaalt in belangrijke mate de kwaliteit van en het draagvlak voor compensatieregelingen. Een dialoog met en betrokkenheid van de doelgroep vergroten die zorgvuldigheid.
2. Beoordeel of een route met algemeen verbindende vaststellingsovereenkomsten, zoals via de Wcam, reëel zicht biedt op een gedragen compensatieregeling.
   Als er representatieve belangenorganisaties zijn, kan worden overwogen om via de Wcam-procedure vooraf afstemming te zoeken met representatieve vertegenwoordigers van belanghebbenden. Om tot overeenstemming te komen, moet de overheid mogelijk iets meer water bij de wijn doen. Het is echter goed mogelijk dat dit zich uiteindelijk terugverdient in meer draagvlak en minder procedures.
3. Overweeg openbare consultatie en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State.
   Mocht het nodig zijn dat de overheid een regeling eenzijdig vaststelt, dan kan worden overwogen deze voor te bereiden met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht of met een andere vorm van openbare internetconsultatie. Parallel hieraan kan ervoor worden gekozen de Afdeling advisering van de Raad van State om advies over de regeling te vragen.
4. Anticipeer bij de voorbereiding van de regeling op een indringender rechterlijke toetsing.
   Beleidsmakers en wetgevingsjuristen die een regeling voorbereiden, moeten erop bedacht zijn dat de bestuursrechter tegenwoordig indringender en kritischer kijkt naar besluiten en de achterliggende regelgeving. Overheden doen er daarom goed aan bij het opstellen en toepassen van tegemoetkomingsregelingen altijd stil te staan bij de vraag of er voldoende ruimte is om onredelijke uitkomsten als gevolg van bijzondere omstandigheden te voorkomen.
5. Maak zo veel mogelijk conflictarme keuzes.
   Bezie, mede aan de hand van consultaties en advisering, of het conflictopwekkende karakter van de compensatieregeling kan worden geminimaliseerd. Als het verkrijgen van een tegemoetkoming bijvoorbeeld afhankelijk is van een groot aantal persoonlijke omstandigheden die de betrokkene zelf moet aantonen, kan daarover gemakkelijk discussie ontstaan.

Bezie daarom of de regeling zelf kan voorzien in een duidelijke afbakening van de kring van gerechtigden op basis van zo veel mogelijk objectieve gegevens en in een heldere beschrijving van de omstandigheden die mede bepalend zijn voor de hoogte van de tegemoetkoming. Probeer waar mogelijk te werken met gestaffelde forfaitaire vergoedingen of een modelmatige wijze van schadebegroting. De bestuursrechter heeft al laten zien begrip te hebben voor het belang van een abstracte schadebegroting, net als de burgerlijke rechter.

6. Omarm discussie.
   De vaststelling van een compensatieregeling betekent niet het einde van de discussie. Ook toepassing van deze adviezen zal geschillen niet volledig voorkomen. Omarm die discussie en bezie hoe een principieel geschil zo snel mogelijk aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd.

Dat kan bijvoorbeeld door in bepaalde zaken met voorrang een primair besluit te nemen, de bezwaarfase over te slaan en de rechtbank expliciet te laten weten dat het gaat om een in overleg opgezette proefprocedure over een principieel punt.