Politieke ambities helpen realiseren, maatschappelijke signalen serieus nemen en medewerkers in staat stellen hun werk te doen. Tegelijkertijd moeten ambtelijke leiders grenzen stellen aan wat een organisatie aankan. In mijn onderzoek naar leiderschap in de gemeentelijke uitvoering zag ik steeds dezelfde balanceeract terug. De kern van het koorddansmodel is voortdurend balanceren tussen drie hoofdrollen: bepalen, dienen en beschermen.
Beeld: Pexels
De druk op de gemeentelijke uitvoering neemt toe. De Nationale ombudsman, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer signaleren dat de overheid steeds vaker beloften doet die zij niet kan waarmaken. Als oplossingen vanuit het rijk uitblijven, komen problemen regelmatig bij lokale overheden terecht.[1] Tegelijk constateert de Raad voor het Openbaar Bestuur dat gemeentelijke taken, bevoegdheden en middelen onvoldoende op elkaar aansluiten. Dat leidt ook tot spanningen tussen Rijk en gemeenten.[2]
Voor ambtelijke leiders ontstaat daardoor een lastige positie. Zij moeten politieke en wettelijke opdrachten uitvoeren, maar ook oog houden voor de gevolgen daarvan voor inwoners, medewerkers en de eigen organisatie. Een politieke wens kan legitiem zijn en toch moeilijk uitvoerbaar. Een maatschappelijke behoefte kan groot zijn terwijl de capaciteit ontbreekt. En medewerkers hebben ruimte en vertrouwen nodig, maar moeten tegelijkertijd bijdragen aan de koers die de organisatie heeft gekozen. Juist die spanning vormde het vertrekpunt van mijn onderzoek.
Drie rollen die voortdurend om aandacht vragen
In 2023 en 2024 onderzocht ik voor mijn Executive MBA aan Nyenrode Business Universiteit hoe ambtelijke leiders omgaan met organisatieveranderingen in de gemeentelijke uitvoering. In open interviews vertelden ambtelijke leiders binnen de gemeente Amsterdam hoe zij handelen onder politieke en maatschappelijke druk en wanneer middelen of beleidsvrijheid beperkt zijn. Met grounded theory analyseerde en vergeleek ik die ervaringen systematisch. Vervolgens betrok ik bestaande literatuur om de opkomende theorie aan te scherpen en te positioneren. Zo ontstond een samenhangende theorie, gefundeerd in de praktijk en gevat in het koorddansmodel.[3]
Centraal daarin staan drie rollen: bepalen, dienen en beschermen. De rollen grijpen voortdurend in elkaar. Afhankelijk van de situatie verschuift het accent, terwijl alle drie aandacht blijven vragen.
Bij bepalen gaat het om richting geven. Welke kant moet de organisatie op? Welke taken en verantwoordelijkheden horen daarbij? Wat krijgt prioriteit en wat niet? Prioriteren kan betekenen dat iets eerder of later gebeurt, meer of minder intensief wordt uitgevoerd of helemaal niet wordt gedaan.
Actieve sturing is daarbij noodzakelijk. Zonder duidelijke keuzes blijft een organisatie gemakkelijk werken aan eerder vastgestelde doelen, terwijl veranderende omstandigheden iets anders vragen. Soms hoort daarbij ook dat een leider ingrijpt en daadkrachtig optreedt. Maar alleen richting geven is niet genoeg. Een ambtelijke leider moet ook dienen.
Politiek, samenleving en medewerkers dienen
Dienen heeft in het model betrekking op drie groepen: de politiek, de maatschappij en medewerkers. De politiek dienen betekent onder meer behoeften ophalen, informatie uit de uitvoering delen en politieke ambities vertalen naar een uitvoerbare ambtelijke opdracht. Een bestuurder moet weten wat een besluit in de praktijk betekent en welke mogelijkheden en beperkingen daarbij horen.
De maatschappij dienen vraagt iets anders. Daar gaat het om het herkennen en opvolgen van maatschappelijke signalen, het bewaken van de menselijke maat en de vraag of de organisatie daadwerkelijk volgens de bedoeling handelt.
En medewerkers dienen betekent dat zij voldoende ruimte en vertrouwen krijgen om hun werk te kunnen doen en bij te dragen aan de verandering. Een goede werksfeer en passende voorwaarden zijn daarvoor onmisbaar.
Toch heeft dienen ook een grens. Politieke wensen kunnen groter zijn dan wat een organisatie kan uitvoeren. Maatschappelijke verwachtingen zijn vaak groter dan de beschikbare capaciteit. En medewerkers kunnen, bewust of onbewust, handelen op een manier die niet aansluit bij de gekozen koers.
Beschermen vraagt dan extra aandacht. Deze rol betekent ook vooruitkijken en jezelf tijdig positioneren om te kunnen beschermen.
Grenzen stellen hoort ook bij leiderschap
Beschermen helpt om de organisatie, de verandering en de publieke opdracht uitvoerbaar te houden. Dat kan betekenen dat een leider schaarste zichtbaar maakt, door veranderingen in wet- en regelgeving navigeert of ervoor zorgt dat beleid en uitvoering beter met elkaar verbonden worden. Het kan ook noodzakelijk zijn om voldoende ambtelijke bewegingsruimte te creëren, door het politieke landschap te navigeren of ruggengraat te tonen.
Een actueel voorbeeld maakt duidelijk hoe ingewikkeld die rol kan zijn. Gemeenten hebben op grond van de Spreidingswet de wettelijke taak om opvangvoorzieningen voor asielzoekers mogelijk te maken.[4] Tegelijkertijd is de landelijke politieke discussie over die wet niet verstomd. Gemeenten moeten dus een geldende opdracht uitvoeren in een omgeving waarin de toekomstige politieke en wettelijke koers kan veranderen en maatschappelijke opvattingen sterk uiteenlopen.
De politieke beoordeling van de Spreidingswet laat ik graag aan de politieke arena. Voor ambtelijk leiders is vooral interessant wat zo’n situatie in de uitvoering betekent.
Daar krijgt een wettelijke of politieke opdracht uiteindelijk de vorm van een voorziening, besluit of werkproces. En daar wordt ook zichtbaar wanneer ambities, beschikbare middelen en uitvoerbaarheid niet meer op elkaar aansluiten.
Wie iedere nieuwe wens zonder meer vertaalt in een opdracht aan de organisatie, kan problemen doorschuiven naar medewerkers of inwoners. Maar een ambtelijke leider die vooral probeert de organisatie af te schermen, kan op zijn beurt de verbinding met bestuur en samenleving verliezen. Juist daarom zijn alle drie de rollen nodig.
Het evenwicht verandert voortdurend
De metafoor van de koorddanser verwijst naar die voortdurende beweging. Bepalen, dienen en beschermen kunnen niet los van elkaar worden beoefend. Tijdens het bepalen kan bescherming nodig zijn. Tijdens het dienen van de maatschappij kan blijken dat er prioriteiten moeten worden gesteld. En ook wanneer de organisatie wordt beschermd, blijft het noodzakelijk de politiek, inwoners en medewerkers goed te bedienen. Drie ondersteunende activiteiten lopen voortdurend door deze rollen heen: relateren, communiceren en optimaliseren. Ze helpen de leider verbindingen te onderhouden, informatie en afwegingen uit te wisselen en te leren en bij te stellen. In het derde artikel werk ik deze activiteiten verder uit.
Bovendien verandert de context voortdurend. Politieke, maatschappelijke en financiële druk beïnvloeden welke rol op een bepaald moment extra aandacht vraagt. Nieuwe taken, personeelstekorten of beperkingen in de beleidsruimte kunnen het evenwicht opnieuw verschuiven. Het koord beweegt als het ware terwijl je eroverheen loopt.
Er bestaat daarom geen ideale verdeling tussen de drie rollen. Soms is vooral duidelijke koersbepaling nodig. Op een ander moment moet een leider eerst luisteren en ruimte geven. En soms moet een grens worden getrokken omdat de uitvoerbaarheid of de organisatie onder druk komt te staan.
De essentie is dat geen van de drie uit beeld mag verdwijnen. Een leider die alleen bepaalt, kan draagvlak verliezen en belangrijke informatie uit de praktijk missen. Wie alleen dient, kan verwachtingen accepteren die de organisatie niet kan waarmaken. En wie alleen beschermt, loopt het risico defensief te worden en de verbinding met politiek en samenleving kwijt te raken.
Geen vast recept
Het koorddansmodel is ontwikkeld vanuit de gemeentelijke uitvoering. Daar is het dan ook het meest rechtstreeks toepasbaar. Het model helpt ambtelijke leiders om gerichte vragen te stellen over hun handelen tijdens een verandertraject. Is de koers voldoende bepaald en uitgedragen? Zijn verantwoordelijkheden en prioriteiten duidelijk? Worden politiek, maatschappij en medewerkers werkelijk gediend, of vooral geïnformeerd? En waar is bescherming nodig omdat schaarste, politieke druk of onvoldoende beleidsruimte de uitvoering in gevaar brengt?
Het zijn vragen waarop niet één keer een definitief antwoord kan worden gegeven. Tijdens een veranderproces kunnen de antwoorden steeds opnieuw verschuiven.
Dat maakt ambtelijk leiderschap tot een voortdurende balanceeract. De leider moet herkennen wat de situatie vraagt en de accenten tussen bepalen, dienen en beschermen daarop afstemmen, met blijvende aandacht voor hun samenhang.
Bronnen
[1] Nationale ombudsman, Raad van State en Algemene Rekenkamer. Naar een realistische overheid. https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/bijlage/notitie-naar-een-realistische-overheid.pdf.
[2] Raad voor het Openbaar Bestuur. Afrekenen met disbalans: advies over medebewindstaken. 2025. https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/2025/3/25/afrekenen-met-disbalans.
[3] R. A. C. Bodok. De Ambtelijke Koorddanser: Handelingsperspectieven voor ambtelijke leiders die verantwoordelijk zijn voor het veranderen van gemeentelijke organisaties met een uitvoerende taak. Onderzoeksrapport in het kader van de Executive MBA, Nyenrode Business Universiteit, 2024.
[4] Rijksoverheid. Hoe de Spreidingswet werkt. https://www.rijksoverheid.nl/themas/migratie-en-reizen/asielbeleid/spreidingswet.
Geef een reactie