Rekenkamers zijn niet meer weg te denken als onafhankelijke spelers binnen de gemeentelijke en provinciale democratie. Met hun onderzoeken versterken zij de democratische verantwoording over het gevoerde beleid en dragen zij bij aan de verbetering ervan. Wat zijn de belangrijkste uitdagingen voor rekenkamers om effectief te zijn en hoe gaan zij daarmee om?
Beeld: Pixabay
De opkomst van rekenkamers op decentrale bestuursniveaus is sterk verbonden met de dualisering van het gemeentelijk en provinciaal bestuur aan het begin van deze eeuw. Daarmee ontstond, in aanvulling op de Algemene Rekenkamer op het niveau van de rijksoverheid, ook op decentraal niveau een onafhankelijke controleur die zich buigt over de kwaliteit van het overheidshandelen.
In de context van grote maatschappelijke opgaven, zoals de aanpak van het woningtekort en het tegengaan van klimaatverandering, klinkt de roep om inzicht in de resultaten van overheidsbeleid steeds luider. Tegelijkertijd klagen publieke organisaties over een doorgeschoten verantwoordingscultuur, die zich kenmerkt door een overvloed aan rapporten van controle- en toezichtsorganen. Tegen deze achtergrond proberen rekenkamers met hun onderzoeken de democratische verantwoording te versterken en bij te dragen aan verbetering van beleid. Wat zijn de belangrijkste uitdagingen voor rekenkamers om hierin effectief te zijn en hoe gaan zij daarmee om? In het recent gepubliceerde themanummer van het tijdschrift Bestuurskunde gaan we uitgebreid in op deze vragen.
Uitdagingen voor rekenkamers
De uitdagingen van Nederlandse decentrale rekenkamers zijn niet uniek. Wereldwijd worden rekenkamers geconfronteerd met veranderende maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen, waarbinnen zij hun relevantie steeds opnieuw moeten bevechten. Zo proberen rekenkamers sinds de jaren zeventig niet alleen jaarlijks een onafhankelijke goedkeuringsverklaring bij de jaarrekening af te geven, maar ook inzicht te verschaffen in wat overheidsbeleid in de praktijk voor burgers en bedrijven betekent.
Wereldwijd worden rekenkamers geconfronteerd met veranderende maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen
Onderzoek naar de resultaten van beleid is voor decentrale rekenkamers hun kernactiviteit. Toch is het de afgelopen decennia moeilijk gebleken om robuuste uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid in de praktijk vanwege een gebrek aan goede beschikbare informatie en methodologische uitdagingen. Terwijl juist die inzichten essentieel zijn voor het versterken van publieke verantwoording en het verbeteren van beleid. Dat vraagt om blijvende aandacht voor verbetering van de monitoring van eigen resultaten door overheden en innovatie in de onderzoeksmethoden van rekenkamers.
Een nadruk op onderzoek naar beleidsresultaten bracht ook veranderingen in de rollen die rekenkamers kunnen spelen in het openbaar bestuur. De rekenkamer is niet langer alleen een onafhankelijke controleur die toetst of de boeken op orde zijn; onderzoek naar beleidsresultaten wordt steeds sterker gekoppeld aan de belofte dat rekenkamers als adviseur een belangrijke bijdrage leveren aan de toekomstige doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
Om zowel onafhankelijke controleur als adviseur te kunnen zijn, moeten rekenkamers voortdurend balanceren tussen hun autonomie – nodig voor het uitoefenen van onafhankelijke controle – en betrokkenheid bij het bestuur – nodig om hun aanbevelingen in de praktijk effect te laten sorteren. Ook probeert een aantal decentrale rekenkamers nadrukkelijk los te breken uit de formele democratische instituties en zienswijzen van maatschappelijke spelers buiten bestuur en volksvertegenwoordiging te vertolken. Rekenkamers dienen zich bewust te zijn van deze verschillende rollen en hierin strategische keuzes te maken.
Rekenkamers kunnen alleen effectief zijn in het bevorderen van verantwoording en het verbeteren van bestuur als hun onderzoeken niet in de onderste la van de bureaus van bestuurders belanden, maar daadwerkelijk worden gebruikt. Uit internationaal onderzoek blijkt dat de doorwerking van rekenkameronderzoek op het functioneren van het openbaar bestuur ‘gematigd’ is. Rekenkamers spelen dus een substantiële rol, maar kunnen niet altijd de hooggespannen verwachtingen waarmaken.
Daarbij lijkt hun invloed vooral conceptueel van aard te zijn. Dat wil zeggen dat rekenkameronderzoek helpt om het begrip van beleidsproblemen te vergroten, maar niet direct leidt tot snelle verbeteringen in de praktijk. Hoewel rekenkamers historisch gezien vooral als taak hadden om de positie van volksvertegenwoordigers te versterken, is er weinig bekend over hoe volksvertegenwoordigers rekenkamerrapporten gebruiken. Dat vraagt om aandacht voor de vraag hoe rekenkamers kunnen sturen op ‘gewenst’ gebruik: gebruik dat is gericht op het versterken van de controlerende rol van volksvertegenwoordigers en, waar nodig, het bijsturen van beleid.
Specifieke uitdagingen in de Nederlandse context
Ook de specifieke context van het Nederlandse openbaar bestuur stelt rekenkamers voor uitdagingen. Zo wordt de oplossing voor maatschappelijke problemen in toenemende mate gezocht over grenzen van bestuurslagen heen. Te denken valt aan de aanpak van de stikstofproblematiek en aan verduurzaming door de inzet van regionale energiestrategieën.
Dat beleid in toenemende mate tussen de formele bestuurslagen van rijk, provincies en gemeenten in wordt geformuleerd en uitgevoerd, zorgt niet alleen voor gebrekkige democratische controle, maar vormt ook een uitdaging voor rekenkamers. Rekenkamers zijn primair bevoegd om binnen hun eigen bestuurslaag onderzoek te doen. Het vullen van deze ‘audit gap’ vergt nieuwe vormen van samenwerking, waarin rekenkamers samen optrekken om een goed beeld te geven van de resultaten van overheidshandelen.
Ook de organisatie van onderzoek binnen rekenkamers is een belangrijk thema in de specifieke Nederlandse context. Waar de rekenkamers van provincies en grote steden, net als de Algemene Rekenkamer, over een stevige eigen onderzoeksstaf beschikken, bestaan veel rekenkamers in middelgrote en kleine gemeenten uit leden en secretarissen die een beperkt deel van hun werkweek aan rekenkameronderzoek kunnen besteden. Daarbij zijn zij vaak afhankelijk van externe onderzoeksbureaus en laten de beschikbare budgetten slechts een beperkt aantal onderzoeken per jaar toe. Dat vergt scherpe keuzes en creativiteit om met beperkte middelen toch zo veel mogelijk toegevoegde waarde te bieden.
Focus op wie verantwoordelijk is en op doelgroep
Tegen de achtergrond van bovenstaande ontwikkelingen zien we dat decentrale rekenkamers op verschillende manieren opereren om effectief te zijn in het versterken van democratische verantwoording en het verbeteren van beleid. In het themanummer komen deze voorbeelden uitgebreid aan bod. Overkoepelend zien we twee belangrijke vragen die door elke rekenkamer aan het begin van het onderzoeksproces moeten worden beantwoord.
Wie moet in beweging komen om verantwoording af te dwingen
Allereerst de vraag welke overheid ten aanzien van het beoogde onderzoeksonderwerp ter verantwoording kan worden geroepen. Zeker in een situatie waarin beleid steeds meer tussen de bestuurslagen in wordt geformuleerd, is het belangrijk om vooraf scherp te krijgen waarvoor je het specifieke bestuur verantwoordelijk kunt houden en waarop je het op basis van de onderzoeksuitkomsten kunt aanspreken. Ook voor het te bieden handelingsperspectief is zicht op de beleidsverantwoordelijkheden cruciaal.
Ten tweede is de vraag wie de beoogde doelgroep van het onderzoek is. Wie moet in beweging komen om verantwoording af te dwingen en, waar nodig, het bestuur te bewegen beleid bij te sturen? Dat kan primair de volksvertegenwoordiging of het bestuur zelf zijn, maar ook maatschappelijke organisaties, burgers of bedrijven. Als de rekenkamer dit vooraf expliciteert, kan dit zowel het type vragen dat wordt gesteld als de vorm van het gekozen product sturen. Verschillende doelgroepen hebben immers behoefte aan andere informatie en aan andere vormen waarin die informatie wordt overgebracht.
Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel. Zie voor een uitgebreidere versie het redactionele artikel van het themanummer over decentrale rekenkamers van het tijdschrift Bestuurskunde, waarin we dieper ingaan op bovenstaande uitdagingen en de strategieën van decentrale rekenkamers om daarmee om te gaan.
Geef een reactie