Integrale en fundamentele aanpak nodig voor vergroten responsiviteit lokale overheid

Het uur van de waarheid… Kunnen gemeenten leveren? was de uitdagende titel van het rapport van BDO over de verandercapaciteiten bij gemeenten. In nieuwsberichten werd het al wat stelliger: ‘Gemeenten missen leiderschap om succesvol te kunnen veranderen’. BDO onderzocht of gemeenten in staat zijn om de veelheid aan veranderingen die op gemeenten zijn afgekomen (en nog zullen komen) te realiseren. Het resultaat van het onderzoek is zorgwekkend: slechts een vijfde van de bijna 700 ondervraagden gelooft dat hun gemeente in staat is adequaat op de veranderingen te reageren. De oorzaak van het geringe vertrouwen van de ondervraagde werknemers is volgens BDO een gebrek aan leiderschap binnen de gemeente. Er zijn geen duidelijke veranderdoelen en het management van de gemeente is volgens de uitslag van het onderzoek niet betrokken bij de veranderdoelen. Daarnaast is er slechte communicatie en interne afstemming.

In dit artikel wordt beargumenteerd dat – hoewel meer leiderschap van de ambtelijke top noodzakelijk is om het verandervermogen bij gemeenten te verbeteren – alleen leiderschap niet voldoende is. Vanuit organisatiekundig perspectief wordt duidelijk dat gemeenten bewust moeten kiezen voor een integrale aanpak om zo effectiever om te gaan met de complexe uitdagingen waarvoor zij staan. Om dit te illustreren wordt gekeken wat we kunnen leren van bedrijven die al langer worden geconfronteerd met ingrijpende veranderingen en die erin zijn geslaagd een omslag te maken. Dit artikel geeft een beeld van wat er nodig is om een start te maken met een integrale veranderstrategie binnen de gemeente.

Onderzoek BDO
BDO onderzocht of gemeenten in staat zijn om de veelheid aan veranderingen die op hen zijn afgekomen (en nog zullen komen) te realiseren. Uit hun onderzoek blijkt dat lokale ambtenaren nauwelijks vertrouwen hebben in de verandercapaciteit van hun gemeente. Negen van de tien ondervraagden denkt dat het ontbreekt aan effectieve sturing. De geringe betrokkenheid van het management is daar een van de oorzaken van. Opvallend is het grote verschil in het vertrouwen van medewerkers en de managers binnen de gemeentelijke organisatie: van de managers denkt 39 procent dat zij de risico’s van de veranderingen onder controle heeft, bij de medewerkers is dat slechts 13 procent. Volgens BDO is niemand van de ondervraagden uitgesproken positief.

BDO geeft aan geschrokken te zijn van deze resultaten: ‘Het geringe vertrouwen in de verandercapaciteit van gemeenten onder medewerkers zelf is zorgwekkend gezien de grote veranderopdracht die gemeenten wacht. Zij hebben een centrale rol in het proces van de veranderende verhouding tussen samenleving en overheid. Inwoners en bedrijven krijgen steeds meer ruimte voor eigen initiatieven en moeten daar van hun gemeente ondersteuning bij krijgen.’
In het rapport wordt ook een oplossing voor het probleem voorgesteld: namelijk het vergroten van het leiderschap in de gemeente. Volgens BDO ligt de sleutel tot succesvolle verandering bij de directies, gemeentesecretarissen en wethouders. Zij moeten helder maken waarom veranderingen binnen de organisatie noodzakelijk zijn en daar beter over communiceren. Bovendien is er meer interne afstemming nodig en zou de veranderkennis binnen de organisatie op een hoger peil moeten worden gebracht.
Vanuit veranderkundig perspectief onderschrijven we dat leiderschap cruciaal is, maar niet voldoende. Aan de hand van de veranderingen die gemeenten te behapstukken hebben gekregen leggen we uit dat het om een fundamentele verandering en geven we een aanvliegroute om succesvol een cultuurverandering te bewerkstelligen.

Fundamentele verandering
Gemeenten hebben de afgelopen jaren een grote hoeveelheid aan veranderingen op zich af zien komen. Veel gemeenten zijn gefuseerd of gaan fuseren, de eerste periode van decentralisaties is pas net achter de rug en er wordt nog geworsteld met de uitdagingen die dit met zich meebrengt. Tegelijkertijd is bij veel lokale overheden het nieuwe werken ingevoerd, waardoor veel ambtenaren een andere manier van werken moesten aanwennen. Groepen inwoners nemen taken van de gemeente over, bijvoorbeeld middels het Right to Challenge of vormen van zelforganisatie. Bovendien ligt de volgende grote uitdaging – de Omgevingswet – al op de loer. Al deze veranderingen zorgen voor een impactvolle wijziging van het takenpakket van de gemeenteambtenaar en het gemeentebestuur. Het rapport van BDO over de verandercapaciteit van gemeenten komt dan ook op een cruciaal moment.
Niet alleen het takenpakket van de gemeentelijke overheid verandert, maar ook de verhouding tussen de gemeente, organisaties en bewoners verschuift. De gemeenteambtenaar probeert zichzelf nieuwe rollen eigen te maken. Het Planbureau voor de Leefomgeving en de NSOB (2014) schreven een verhelderend rapport Leren door doen, over deze nieuwe overheidsrollen. Zij onderscheiden er vier: de rechtmatige overheid, de presterende overheid, de netwerkende overheid en de participerende overheid. De eerste twee zijn de traditionele rollen. De rollen van netwerkende overheid en participerende overheid worden als de nieuwe rollen beschouwd, passend bij ‘de nieuwe samenleving’. Een netwerkende overheid werkt steeds meer samen met het bedrijfsleven of partners uit het maatschappelijk middenveld, vooral omdat de overheid alleen de complexe problemen niet meer kan oplossen. Een participerende overheid sluit zich aan bij wat er in de samenleving gebeurt. De overheid is dan veel meer ondersteunend bij maatschappelijke activiteiten in plaats van dat zij ze zelf organiseert.
Ambtenaren die succesvol alle vier de rollen vervullen hebben een grote mate van stijlflexibiliteit nodig. Niet alleen moeten ze beschikken over een breed scala van competenties, tegelijkertijd zijn ze ook in staat in elke situatie te beoordelen in welke rol ze moeten aannemen en daarnaar te handelen. Voor de ambtelijke en politieke leiding geldt eigenlijk een identieke uitdaging. Van leidinggevenden wordt meer dan ooit verwacht dat zij verschillende leiderschapsstijlen beheersen. Vandaar dat wij spreken van een fundamentele verandering, waarin de overheid (gedeeltelijk) haar eigen rol zal moeten vernieuwen.

Verbeteren, veranderen, vernieuwen
Veranderingen zijn er in verschillende orden van grootte. Jaap Boonstra, hoogleraar verandermanagement in Barcelona en Wenen, geeft inzicht in wat voor veranderingen we kunnen onderscheiden. Zijn uitleg helpt bij het begrijpen van de complexe uitdaging waar gemeenten nu voor staan. Bij een eerste orde verandering, bijvoorbeeld het invoeren van een nieuw IT-systeem, gaat het om een verandering die veelal projectmatig kan worden gerealiseerd. Boonstra noemt dit verbeteren. Een tweede orde verandering gaat over mensen en een problematiek, bijvoorbeeld nieuwe vormen van samenwerking met maatschappelijke partners. Dit vergt een ontwikkelaanpak. Boonstra noemt dit veranderen. De derde orde verandering is het meest fundamenteel. Feitelijk gaat het hier over een strategische verandering, we betreden een terrein dat nieuw is. De aanpak is in dat geval er een van onderzoeken en leren. Boonstra noemt dit vernieuwen, en zijn aanpak daarvoor is lerend vernieuwen. Bij lerend vernieuwen is de ambitie wel helder, maar hoe we die ambitie moeten realiseren veel minder. Bij lerend vernieuwen past dan ook een aanpak van experimenteren, pilots, onderzoeken en dergelijke. Er is niet één oplossing of waarheid. Verschillen in opvattingen worden daarom niet weggepoetst, maar juist gewaardeerd en onderzocht, vanuit de overtuiging dat de dialoog de juiste aanpak is. Gemeenten hebben momenteel voornamelijk te maken met de tweede en derde vorm van veranderingen zoals beschreven door Jaap Boonstra.
Om de uitdaging waar gemeenten voor staan succesvol te lijf te gaan zullen ze dus moeten verbeteren, veranderen en vernieuwen. Zowel binnen als buiten het gemeentehuis wordt om een vernieuwde cultuur gevraagd. Op basis van wetenschappelijk onderzoek en onze ervaring met organisatieontwikkeling weten we dat zo’n ingrijpende verandering een integrale én fundamentele aanpak vergt. Helaas is er vaak bij gemeenten vaak onvoldoende tijd en capaciteit om hier daadwerkelijk mee aan de slag te gaan. Dit blijkt ook uit de vele handreikingen, toolkits, veranderstrategieën en aanpakken die door verschillende ondersteunings- en adviesorganisaties worden opgeleverd om gemeenten in staat te stellen nieuw beleid uit te rollen. Elke nieuwe wet heeft een eigen aanpak en stappenplan met een eigen route en dynamiek gekoppeld aan het inhoudelijk doel. Het resultaat is dat interventies en maatregelen over elkaar heen buitelen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ambtenaren het zicht op de veranderdoelen kwijtraken en daarmee het vertrouwen in succesvolle realisatie. Juist daarom pleiten wij voor een ontwikkelaanpak die als een rode draad door alle veranderingen heenloopt en zich niet beperkt tot een van de domeinen.

Lessen van andere organisaties
De vraag rijst of de situatie waarin gemeenten verkeren uniek is, of dat er geleerd kan worden van organisaties buiten de overheid. Het tweede lijkt waarschijnlijk. Veranderingen waar het onderwijs of de zorg mee worden geconfronteerd zijn vergelijkbaar. Ook het bedrijfsleven krijgt te maken met een veelheid aan veranderingen, als gevolg van eisen van kritische klanten en strengere regelgeving.
Of door de komst van nieuwe, disruptieve concurrenten. Deze veranderende omstandigheden hebben een grote impact en leiden binnen organisaties veelal tot een werkelijke transformatie. Deze georganiseerde veranderingen kunnen echter tot grote problemen leiden als ze niet op de juiste manier zijn ingevoerd. Dat laatste is te zien in het onderwijs, waar het Rijk de laatste jaren het ene na het andere beleidsdocument uitvaardigde met als oogmerk de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Het resultaat was in veel gevallen averechts: er werd juist meer tijd besteed aan niet-onderwijszaken. In de zorg zijn er grote verschillen te zien in de manier waarop er wordt omgegaan met de veranderende omgeving. Sommige zorginstellingen worden hogelijk gewaardeerd, terwijl andere met vergelijkbare omstandigheden en budgetten veel minder kwaliteit leveren. Het verschil zit vaak in het leiderschap, zoals ook het BDO-rapport stelt. Leiderschap is blijkbaar belangrijk, maar er is veel meer nodig. Een nadere beschouwing van het succes van Buurtzorg laat zien dat ook andere factoren een cruciale rol spelen.

Buurtzorg
Buurtzorg, opgericht door Jos de Blok in 2006, is een zeer succesvolle stichting die onder meer zorg levert. Het succes blijkt uit een aantal zaken:

• Explosieve groei: In het jaar van oprichting leverden een kleine 100 professionals zorg aan mensen die thuis woonden. Tien jaar later telt Buurtzorg zo’n 10.000 professionals.
• Tevredenheid van cliënten: Cliënten geven op vrijwel alle aspecten een hogere beoordeling aan Buurtzorg dan aan vergelijkbare instellingen.
• Hoge betrokkenheid van zorgverleners: Medewerkers van Buurtzorg zijn, veel meer dan bij andere instellingen, betrokken bij hun werk. Buurtzorg is een aantal keer uitgeroepen tot beste werkgever van Nederland.

Natuurlijk heeft het leiderschap van Jos de Blok bijgedragen aan het succes van Buurtzorg, maar nog belangrijker was zijn besluit om terug te gaan naar waar het bij thuiszorg allemaal om draait. Waar andere zorgorganisaties probeerden zo efficiënt mogelijk zorg te verkopen (hoe meer, hoe beter), stelde De Blok dat mensen eigenlijk helemaal niet zaten te wachten op zorg. Ze wilden juist zelfstandig kunnen wonen. En wie kon beter bepalen wat dan de minimaal noodzakelijke zorg was? Juist de professional en de cliënt samen. Waar andere organisaties spraken over productie en hun medewerkers lieten werken via strikt gereguleerde protocollen, gaf De Blok de professional alle vrijheid zelf keuzes te maken. Daarvoor bood hij wel de nodige ondersteuning. Samen met een softwarebedrijf ontwikkelde hij een nieuw ict-systeem dat de professional in staat stelde met geringe inspanning de volledige administratie te doen. Tevens besloot hij het werk te organiseren in kleinschalige, zelforganiserende teams. Zonder managers, maar wel met een op afroep beschikbare coach.
Dit voorbeeld van Buurtzorg laat zien dat leiderschap alleen succesvol kan zijn als er ook een zinvolle opdracht is. Wat Simon Sinek de why van een organisatie noemt en Wouter ’t Hart de bedoeling. Jos de Blok draaide de bedoeling 180 graden om: Buurtzorg streeft er niet naar meer zorg te leveren en efficiënter te werken, maar juist minder zorg te verrichten en meer ruimte te geven aan professionals. Dat lijken riskante stappen, maar ze leveren uiteindelijk juist meer op. Daarnaast veranderde hij de context om de bedoeling te ondersteunen. Een goed werkend ICT-systeem (in plaats van alle – veelal papieren – administrative handelingen die bij andere zorgorganisaties moeten worden verricht), kleine teams en geen managers. Een schoolvoorbeeld van een integrale aanpak.

Vernieuwende gemeenten
Natuurlijk zien we bij lokale overheden ook mooie voorbeelden. De gemeente Hollands Kroon is zo’n voorbeeld. Vijf jaar geleden kozen vier gemeenten bewust voor een fusie. De aanleiding was de vele veranderingen waarmee ze werden geconfronteerd en die ze als zelfstandige gemeente onvoldoende het hoofd konden bieden. Er werden drie doelstellingen werden geformuleerd:

• De dienstverlening in de 22 kernen moest verbeteren.
• De slagkracht van het bestuur en de organisatie moest worden vergroot om antwoord te geven op alle veranderingen in de maatschappij.
• Er moest ruimte komen voor ontwikkeling, waarbij maatwerk voor alle inwoners, bedrijven en instellingen voorop stond.

De nieuwe gemeente wordt vijf jaar na de vorming gezien als een schoolvoorbeeld van een moderne lokale overheid die goed omgaat met alle veranderingen. Wie kijkt wat er allemaal gedaan is om dit succes te realiseren, stelt vast dat er integrale en fundamentele keuzes werden gemaakt. Er werden veranderingen in de structuur aangebracht door te fuseren. De context veranderde omdat 70 procent van de regels uit de APV werden geschrapt (er moest namelijk ruimte komen voor maatwerk). Aangifte na een geboorte kon voortaan thuis, omdat ouders van een pasgeborene helemaal geen zin hebben om daarvoor in de rij te staan bij Burgerzaken. Zelfsturende teams werden ingevoerd, wat leidde tot ander gedrag bij medewerkers. En zo kunnen we nog wel een tijd doorgaan.
Een ander voorbeeld is de gemeente Venlo waar het principe van Cradle to Cradle (C2C) als basis voor al het handelen werd genomen. Het stadskantoor werd op basis hiervan gebouwd en inmiddels wordt er ook anders gedacht over het personeelsbeleid. Nog wel in termen van in en doorstroom maar niet meer van uitstroom, omdat in dat geval kennis verloren gaat. Er wordt anders gekeken naar ontwikkeling van mensen, gericht op behoud. Verbinding tussen ambtenaren en inwoners van Venlo wordt bewust gestimuleerd. Door ambtenaren letterlijk de stad in te sturen, maar ook door interessante lezingen te organiseren onder de naam ‘Venlo College’, waar ambtenaren heen kunnen op voorwaarde dat ze iemand uit de stad meenemen.

Ander gedrag
Het succes van Buurtzorg, gemeenten als Hollands Kroon en Venlo en vele andere innovatieve organisaties, uit zich uiteindelijk in ander gedrag van de medewerkers. Meer leiderschap van de ambtelijke of politieke top is daarvoor noodzakelijk, maar in zichzelf volstrekt onvoldoende.
Gedragsverandering realiseren is ingewikkeld. Daarvoor is een integrale aanpak noodzakelijk, waarbij de logische niveaus van Gregory Bateson en Roberts Dilts’ een goed model is om toe te passen. De kern van dit model is dat interventies op laag niveau (vaardigheden, gedrag en context) tot verandering kunnen leiden. Interventies op een hoger niveau (identiteit, waarden en overtuigingen) leiden echter altijd tot verandering. Het is om die reden dat de visie van Jos de Blok bij Buurtzorg of de keus van de gemeente Venlo om het cradle to cradle principe als uitgangspunt te nemen wel degelijk tot ander gedrag hebben geleid. Zij zijn bij de verandering gestart op het niveau van identiteit.
Kortom, alleen door interventies op het niveau van identiteit (waartoe bestaat de organisatie), de waarden (wie willen we zijn als organisatie), de overtuigingen (hoe kijken we naar de wereld) en vaardigheden (wat kan de organisatie) kan duurzame gedragsverandering worden gerealiseerd. De adviezen die in het rapport van BDO worden gegeven – betere communicatie, betere interne afstemming – zijn verbeteringen in de omgeving. Die kunnen tot gedragsverandering leiden. En hoewel meer veranderleiderschap voor de leidinggevenden zelf nieuwe vaardigheden betekent, is het voor de rest van de organisatie toch vooral een ingreep in de omgeving.

Een succesvolle veranderstrategie
Lokale overheden worden geconfronteerd met een groot aantal veranderingen. Van ambtenaren wordt verwacht dat zij nieuwe rollen kunnen vervullen, waarvoor andere competenties en andere gedragingen nodig zijn. Het verandervermogen schiet op dit moment te kort in de ogen van de ambtenaren zelf. En er is onvoldoende kennis en vaardigheid bij leidinggevenden om leiding te geven aan de noodzakelijke veranderingen.
Zoals blijkt is dit een complex vraagstuk, dat in elke gemeente van een andere orde zal zijn en waarvoor primair een ontwikkelaanpak noodzakelijk is. Het verschil per gemeente wordt verklaard door de ontwikkeling van de organisatie en de mate waarin de logische niveaus de laatste jaren op een passende manier zijn ingevuld. Voordat een goede veranderstrategie kan worden bepaald, is het dan ook noodzakelijk een juiste diagnose te maken van de huidige situatie.

Dialogisch onderzoek
Een goede manier om diagnose te stellen is een vragenlijst waarin alle medewerkers van een organisatie niet wordt gevraagd naar hun meningen, maar naar waargenomen gedrag. Gedrag wordt, zoals Bateson en Dilts stellen, bepaald door enerzijds de context en anderzijds de vaardigheden, overtuigingen en waarden. Daardoor is gedrag het herkenbare vertrekpunt voor een inhoudelijke dialoog, juist over de context en langs de lijn van vaardigheden, overtuigingen en waarden. Veel beter dan een mening, omdat dit al snel leidt tot discussie en tegenstelling. De vragenlijst wordt gemaakt op basis van het gedrag dat hoort bij de (nieuwe) rollen van de gemeente. Vragen kunnen gaan over zaken als responsiviteit, adaptief vermogen, vermogen tot samenwerken, durf en ondernemerschap, maar ook over integriteit, doelmatigheid en de mate waarin belangen van burgers zijn meegenomen. Voorbeelden van vragen zijn: Hoe vaak heb je in de afgelopen 12 maanden meegemaakt dat actief werd gereageerd op signalen uit de gemeenschap bij het ontwikkelen van beleid; hoe vaak heb je in de afgelopen 12 maanden meegemaakt dat medewerkers van verschillende afdelingen elkaar opzochten om een vraagstuk integraal op te pakken? De antwoorden op deze vragen geven een beeld van de organisatie, maar zijn voor de volledige diagnose echter niet afdoende. Op basis van de onderzoeksresultaten wordt daarom in dialoog met de ambtenaren gezocht naar de oorzaken van de aan- of afwezigheid van gedrag. Zo kan specifiek worden gemaakt op welk logisch niveau van Bateson en Dilts interventies noodzakelijk zijn. Is er bijvoorbeeld een aanpassing in de context nodig, zoals Hollands Kroon deed door regels te schrappen uit de APV, of moeten we medewerkers de vaardigheid leren te werken in zelfsturende teams? Of beide?

Integrale benadering
Met complexe vraagstukken zoals deze is de ervaring dat eigenlijk op alle niveaus aanpassingen nodig zijn. Een aantal voorwaarden is namelijk onontbeerlijk voor succesvolle verandering;

• De identiteit (missie) is helder: we weten wat we willen bereiken (bijvoorbeeld Buurtzorg: we zorgen dat mensen met minimale ondersteuning zelfstandig kunnen wonen);
• De organisatie heeft een duidelijke identiteit: we weten wie we zijn of wie we willen worden (bijvoorbeeld gemeente Venlo: cradle to cradle hoofdstad van Europa);
• De juiste en passende waarden en overtuigingen zijn verinnerlijkt: we weten wat de bedoeling is van ons werk, waarom we het doen (bijvoorbeeld in het onderwijs: we willen kinderen maximaal in staat stellen zich te ontwikkelen);
• De medewerkers beschikken over benodigde vaardigheden: we kunnen het ook, of weten wat we moeten leren (bijvoorbeeld nieuwe manieren van samenwerken aanleren);
• De omgeving is stimulerend of faciliterend: onze context is ondersteunend in onze opgave of we weten wat we moeten veranderen in onze context (bijvoorbeeld het nieuwe werken of zelforganisatie invoeren)

Een succesvolle verandering begint altijd met de keus voor een veranderverhaal: een heldere richting waarin de organisatie zich wil ontwikkelen, die inspirerend is en die wordt door vertaald op alle niveaus. Buurtzorg, Gemeente Venlo, Gemeente Hollandse Kroon, in het verleden de verzekeringsmaatschappij Interpolis, en nog tal van andere organisaties hebben zo’n verhaal. Ze staan meestal in de rijtjes van beste werkgevers, omdat het verhaal duidelijk maakt waar de organisatie voor staat en wat de bedoeling is, zodat de medewerkers weten wat zij te doen hebben. Voor het ontwikkelen van zo’n verhaal is inderdaad visie en leiderschap nodig, voor de realisatie echter aanzienlijk meer.

Conclusies
Door het onderzoek van BDO is helder geworden dat de gemeenten zelf nauwelijks geloven dat zij in staat zijn de vele veranderingen die op hen afkomen tot een goed eind te brengen. Terecht constateert BDO dat dit een zorgelijke vaststelling is. De gesuggereerde oplossing – versterk de veranderkundige kwaliteit van de leidinggevenden, verbeter de interne communicatie en afstemming – is een eerste goede stap om het complexe vraagstuk aan te pakken, maar in onze ogen onvoldoende.
Vanuit veranderkundig perspectief weten we dat een integrale en meer fundamentele aanpak nodig is om tot een succesvolle transitie te komen. En tot werkelijk ander gedrag van politici en ambtenaren. Er zijn interventies nodig op verschillende niveaus:

1. In de eerste plaats op het hoogste niveau: een heldere keus waar de gemeente voor staat en gaat.
2. In de overtuiging dat de keus daadwerkelijk tot het gewenste resultaat leidt: of dat nu betere zorg is voor de burgers, of betere dienstverlening op ander terrein. Wie deze overtuiging heeft, is werkelijk betrokken bij de ambities.
3. In de vaardigheden. Ander gedrag ontstaat niet vanzelf, daarvoor is een leer- en ontwikkelaanpak noodzakelijk. Voor leidinggevenden én medewerkers.
4. Tenslotte is het ook vaak nodig aanpassingen te verrichten in de context: bijvoorbeeld een andere inrichting van organisatie, een nieuwe manier van werken, zelfsturing of minder regels.

Interventies in categorie 4 kunnen vaak in hoge mate projectmatig worden opgepakt en kunnen leiden tot ander gedrag. Interventies in de eerste drie categorieën leiden altijd tot ander gedrag, maar zullen alleen succesvol zijn als de aanpak in hoge mate procesmatig of ontwikkelingsgericht is. Een gemeentelijke organisatie met een integrale én fundamentele aanpak door middel van een combinatie van deze interventies, is een gemeente die een werkelijk succesvolle transformatie ondergaat.