Burger botst op deskundige

Vorig jaar zetten tal van colleges van burgemeester en wethouders (B&W) in hun bestuursakkoord dat ze beter zullen luisteren naar de burgers. Meer ‘sámen!’ Dat moet ook wel. Burgers pikken het niet meer dat er van bovenaf van alles voor ze bedisseld wordt. Zeker niet als ze het gevoel krijgen dat de besluiten niet deugen. Dan eisen ze dat er naar ze geluisterd wordt. Maar bij omgevingsbesluiten valt dat vaak vies tegen.

Besluiten over vergunningen en handhavingszaken leiden regelmatig tot kritiek, bezwaar en beroep. Zulke grieven worden in laatste instantie beoordeeld door de Raad van State. Het WODC-onderzoeksbureau van het ministerie van Justitie en Veiligheid berichtte enkele jaren geleden dat van de hogere beroepen bij de hoogste bestuursrechters een kwart tot een derde gegrond wordt verklaard. Mijn eigen ruwe telling van uitspraken bij de bestuursrechter van de rechtbank ’s-Hertogenbosch komt uit op ruim een derde gegrondverklaringen.

Waarom gaat het zo vaak mis? Mijn visie daarop baseer ik op jarenlange ervaring met zaken waarin belanghebbenden zich beschermen tegen voorgenomen of vastgestelde bestemmingsplannen, omgevings-, exploitatie- en natuurbeschermingsvergunningen. Altijd dus vanuit het perspectief van benadeelde omwonenden.

Systeemfout
Het college van B&W of Gedeputeerde Staten (GS) is verantwoordelijk voor de besluiten. Maar als regel geven ze alleen maar een klap op het voorwerk van hun ambtenaren. Die vragen van de aanvrager van een omgevingsbesluit een onderbouwing, die soms zeer uitgebreid moet zijn. De aanvrager huurt daarvoor bureaus in voor ruimtelijke ordening, voor geluid, natuur, archeologie, water, bouwkunde, veiligheid of verkeer. Die bureaus moeten objectief en deskundig zijn. Maar op hun websites draaien ze er niet omheen: ‘Wij helpen onze klanten om hun plannen te realiseren’. Dit is volgens mij een systeemfout in de besluitvorming. De wens van de initiatiefnemer is maatgevend. Zeker, aan het begin van het traject zullen de deskundigen onhaalbare wensen afwijzen. Maar toch gaan ze proberen het maximale eruit te halen. Daar moet hun klant al gauw tienduizenden euro’s voor neertellen.

Qua objectiviteit heeft de deskundige dus op z’n minst de schijn tegen. Deskundigheid is er ongetwijfeld wel. Toch blijken bureaus soms onvoldoende op de hoogte van het recht of negeren ze belangrijke aspecten. Ik zag ook rapporten waarin stellige beweringen werden gedaan die buiten de expertise van het bureau gingen. En ook varen bureaus soms blind op de informatie van de aanvrager, die bij nader inzien onwaar blijkt te zijn. Een enkele keer is sprake van regelrechte misleiding in het adviesrapport.

Waar deskundigen en belanghebbenden het typisch over oneens kunnen worden is bijvoorbeeld of er een maatschappelijke noodzaak voor een plan. Bij natuuronderzoek of de vleermuis – of andere beschermde soort – nu wel of niet voorkomt in het plangebied of in de nabijheid daarvan. Bij geluidsonderzoek of het stemgeluid van bezoekers van een school of openbare inrichting wel of niet meegeteld moet worden. Bij verkeersonderzoek of we moeten kijken naar de verwachte of de maximaal mogelijke verkeersaantrekkende werking van een plan. Een natuurlijk de altijd lastige kwestie of een plan wel of niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ambtenaren halen over die kwesties kun schouders op en volgen de deskundige. Rechters weten vaak niet wat ze ermee aan moeten.

Plan kan
De conclusie van de rapporten bij een aanvraag luidt altijd: ‘Plan kan’. Ambtenaren horen dat te checken. Maar het blijft meestal bij een marginale toets: is alles bekeken? Dat kan leiden tot een verzoek om aanvullend materiaal, maar inhoudelijke toetsing blijft uit. De deskundigheid van het bureau is uitgangspunt. Uiteindelijk worden de conclusies of samenvattingen van de rapporten vaak één op één overgenomen in de overwegingen van het (ontwerp-)collegebesluit, iets waar een bureau ook naartoe schrijft. De wethouder of gedeputeerde vraagt nog eens: ‘Is alles bekeken?’ En als de ambtenaar dat bevestigt wordt het collegebesluit genomen conform ambtelijk advies.

Na openbaarmaking stuiten zienswijzen of bezwaren op dezelfde systeemfout. De grieven worden door de ambtenaar doorgestuurd naar de deskundige van de aanvrager met de vraag om een reactie. Dat bureau gaat nooit zeggen: ‘Oeps, we zaten fout!’ Nee, kritiek op hun werk is vrijwel altijd ongegrond, zeker met wat aanvullende argumenten. De ambtenaar zet dat dan weer in de nota van zienswijzen of in het verweerschrift. Burgers krijgen hierdoor – terecht – het gevoel dat er naar hen niet geluisterd wordt door de overheid. Een bestemmingsplan komt ook in de gemeenteraad. Daar gelden primair politieke motieven. Steunen we B&W? Zijn we voor die ondernemer of zijn we tegen die lastpost? En ook de raad vaart blind op de deskundigenrapporten. Die overigens vrijwel nooit worden bestudeerd door de raadsleden.

Bezwaar en beroep
Over bezwaren tegen eenvoudige besluiten wordt door het college zelf beslist, veelal na advies door een commissie bezwaarschriften. Burgers zijn over zo’n interne bezwaarprocedure vaak verbaasd. Het gaat alleen nog om de formele rechtmatigheid van het besluit. De commissieleden krijgen een schijntje voor hun werk en de ervaring leert dat dat meestal oppervlakkig is. De bezwaarprocedure is een grove zeef waar alleen de grootste blunders door afgevangen worden. De procedure duurt ook vaak veel te lang, langer dan de uiterste beslistermijn van 18 weken. Burgers voelen zich aan het lijntje gehouden en miskend.

In deze fase van rechtsbescherming ontstaat er een belangenovereenkomst tussen de aanvrager die zijn plan wil realiseren, het adviesbureau dat niet wil afgaan en de ambtenaar die niet op de vingers getikt wil worden. Allemaal keren ze zich tégen de bezwaarmaker. Die wordt gezien als dwarsligger.

Bij de bestuursrechter ervaart de burger dat er voor het eerst echt onafhankelijk naar de zaak wordt gekeken. De ambtenaar krijgt niet meer het voordeel van de twijfel – zoals meestal in de bezwaarprocedure – maar wordt door de rechter stevig bevraagd. Bestuursrechters kennen het recht beter dan de ambtenaar. En ze nemen niet klakkeloos aan wat de deskundige ervan vond, zeker als de bezwaarmaker feiten ter discussie stelt. Rechters staan boven de partijen en zijn doorgaans ook geïnteresseerd in wat de klagende burgers bezíelt. Ook al kunnen ze daar in hun uitspraak niet veel mee. Het criterium van de rechter is rechtmatigheid.

Als een besluit wordt vernietigd door de rechter is dat zuur voor de aanvrager en pijnlijk voor het adviesbureau. De ambtenaar of bestuurder zal er het zijne van denken, maar ze krijgen er in elk geval geen ‘straf’ door. De veroordeling tot betaling van de gerechtskosten is peanuts. De blunder komt doorgaans niet in de krant. Intern en extern wordt de uitspraak afgedaan met: ‘Tja, dat vindt de rechter’. En iedereen gaat over tot de orde van de dag. Niet helemaal. Na zo’n uitspraak zijn de verhoudingen vaak verziekt. Het bestuur is – zacht gezegd – niet blij met de bezwaarmaker. Bij de burger is het vertrouwen in zijn overheid geschaad. Iedereen in zijn buurt zal horen dat de overheid prutsers zijn (bij een gegrond bezwaar) of een boevenbende is (bij een verloren zaak).

Tijd en kwaliteit
Hoe dan wél? Om te beginnen: beter ambtelijk voorwerk en een kritischer opstelling tegenover de deskundigen van de aanvrager. Daar is tijd en kwaliteit voor nodig. Kleine gemeenten beschikken daar niet over, uitzonderingen daargelaten. In grote gemeenten of omgevingsdiensten moeten er genoeg checks and balances zijn waardoor fouten niet doordringen tot het college.

Ook een informelere communicatie met de burger kan helpen. Serieus met betrokkenen in gesprek gaan, in plaats van zienswijzen en bezwaarschriften formeel afhandelen. Gevoelens van betrokkenen wegen, naast formele argumenten van deskundigen. De Nationale Ombudsman dringt hier al vele jaren op aan en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft er een programma voor opgezet: ‘Prettig contact met de overheid’. Meer begrip voor de burger leidt tot betere besluiten en minder procedures.

Zal de nieuwe Omgevingswet betere burgerparticipatie opleveren? De intenties zijn mooi en sturen aan op ‘omgevingsdialoog’. Maar hoe dit in de praktijk gaat uitpakken is de vraag. Bij de overheidsorganen blijft de neiging om pas over plannen te gaan praten met de omgeving als die plannen ‘klaar’ zijn, inclusief (voorgenomen) besluit. En de systeemfout – dat plannen dichtgetimmerd worden met deskundigenrapporten van de initiatiefnemer – blijft bestaan. Hoe ingewikkelder het omgevingsrecht hoe meer deskundigen rapporten schrijven voor initiatiefnemers. En hoe moeilijker omwonenden zich daar tegen kunnen verweren. Dus hoe groter het ongenoegen.