Er is al veel gezegd en geschreven over alle veranderingen in het lokaal bestuur: meer taken en verantwoordelijkheden, democratische vernieuwing, meer interactie met burgers en bedrijven, andere werkwijzen, financiële kwesties. Maar gemeenten ontberen vaak nog een gedegen kennisbasis om zelf goed strategische onderbouwde keuzes te kunnen maken. Ook is er een dringende noodzaak tot experimenteren, leren en vernieuwen.
Het bestaande landschap van kennis- en leerinstellingen is nog vooral gericht op de kennisbehoeften van de nationale overheid. Gemeenten hebben niet alleen behoefte aan toegang tot alle kennis en ervaring waarover nationale planbureaus, adviesraden en andere kennisinstellingen beschikken. Zij hebben vaak ook andere, meer praktische vragen dan ministeries. Meer gericht op het leveren van maatwerkoplossingen, minder op systeemoplossingen en een one size fits all-aanpak. De kanteling van het bestuur vraagt daarom ook tot een zekere kanteling van het bestaande kennis- en leerlandschap. De VNG vraagt aandacht voor deze noodzakelijke veranderingen in een recente publicatie: Kennis van en voor gemeenten – Onderzoeken en leren wat werk. Wat is ervoor nodig om de juiste kennis op de juiste plaats beschikbaar te krijgen? En wat is trouwens nog ‘juiste kennis’?
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor steeds meer maatschappelijke opgaven. Maar zij beschikken lang niet altijd over de data, informatie en kennis die nodig zijn om die taken effectief uit te voeren. Denk aan de jeugdhulp, schuldhulpverlening, het stimuleren van aardgasvrije wijken en het tegengaan van ondermijning om maar een paar onderwerpen te noemen. Zonder kennis van de lokale situatie en wat de inwoners nodig hebben, kan een gemeente geen goed beleid maken. Bijvoorbeeld: in welke wijken van de gemeente zijn energiebesparingen mogelijk? En wat is daarvoor nodig? Ook willen gemeenten leren van hun eigen ervaringen en van die van anderen. Zodat ze niet steeds opnieuw het wiel hoeven uit te vinden.
Kennis- en leerkloof
In 2017 signaleerde het Rathenau-instituut: ‘De kennisvraag van gemeenten en het kennisaanbod van de publieke kennisorganisaties sluiten vaak niet goed op elkaar aan. De gegevens die de publieke kennisorganisaties verzamelen zijn bijvoorbeeld niet altijd direct bruikbaar voor de beantwoording van gemeentelijke kennisvragen. Het is bovendien onduidelijk welke rol gemeenten kunnen gaan spelen bij de onderzoeksprogrammering en -financiering van de publieke kennisorganisaties’ (Rathenau, Gezond verstand, 2017). Dit betrof een rapport over kennisontwikkeling ten behoeve van de zorg voor burgers. Met de decentralisatie van taken in het fysieke domein in het vooruitzicht zal deze kenniskloof ook steeds nijpender worden bij vragen over bijvoorbeeld milieu, klimaat en bodembeheer.
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) bepleitte daarom al in 2013 dat de rijksoverheid en de decentrale overheden hun vraag naar kennis en het aanbod daarvan beter moeten gaan coördineren. In een gezamenlijk proces kunnen zij hun kennisbehoefte en de kennisinfrastructuur beter op elkaar laten aansluiten (PBL, Kennismaken met decentrale overheden, 2013). Daarmee is anno 2019 slechts mondjesmaat een begin gemaakt. Zo wijst de Raad voor het Openbaar Bestuur in een recent rapport op de verantwoordelijkheid van de rijk om ervoor te zorgen dat de kennis waarover hij beschikt ook beschikbaar komt voor decentrale bestuurders (De rijksoverheid als middenbestuur, ROB, 2019).
‘Het bestaande kennislandschap is nog vooral gericht op de behoeften van departementen’
Aanzetten tot vernieuwing zien we al op een aantal plaatsen in het land. Zo vervullen de werkplaatsen sociaal domein en de academische werkplaatsen jeugd al een belangrijke rol om gemeenten en regionale zorginstellingen met toepassingsgericht onderzoek te helpen hun werk beter te doen. In het Veluweberaad werken alle overheden en nationale kennisinstellingen zoals het PBL, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) en andere samen bij kennisvragen rondom maatschappelijke kwesties als klimaatverandering, omgevingsvraagstukken, een gezonde leefomgeving en circulaire economie. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) spant zich in om gemeenten toegang te bieden tot data over de eigen gemeente of regio, onder meer via Urban Data Centres. Datagedreven werken is op zich al een uitdaging van jewelste, niet alleen voor gemeenten.
Verdieping van kennis
Maar het is niet voldoende om de kenniskraan van bijvoorbeeld de planbureaus van het Rijk open te draaien voor gemeenten (al is dat zeker ook nodig). Er zijn vertaal- en duidingslagen nodig om ‘nationale’ kennis toepasbaar te maken voor een specifieke wijk in bijvoorbeeld Bergen op Zoom of in Drachten. Gemeenten hebben bovendien behoefte aan geïntegreerde, niet-gesegmenteerde kennis, bijvoorbeeld voor wijkontwikkeling of bij het bieden van effectieve zorg aan gezinnen. Zij hebben vaak ook nieuwe vragen. Gemeenten richten zich minder op algemeen toepasbare instrumenten en meer op maatwerk en ‘lerende praktijken’ (Movisie, Wat zijn lerende praktijken?, 2018).
‘Gemeenten hebben meer behoefte aan handelingsperspectieven, maatwerk en lerende praktijken’
Dat leidt tot gedifferentieerde kennisvragen, waar nationale kennisinstellingen nog niet goed mee kunnen omgaan, soms mede belemmerd door wettelijke en budgettaire beperkingen. Daarbij beschikken gemeenten naar eigen zeggen ook over data en inzichten die nog onvoldoende worden gebruikt door nationale kennisinstellingen. Die kunnen bijdragen aan betere overzichten en verdieping van kennis, vooral wanneer we de data van gemeenten combineren met die van nationale instellingen. Maar ook dat vergt de bewerking, ‘vertaling’, van beschikbare data.
Welke kennis?
Deze bewegingen vallen, niet toevallig, samen met de ontwikkeling van nieuwe wetenschappelijke inzichten over beleidsonderzoek en zelfs wetenschapsfilosofische debatten tussen modernistische en diverse postmodernistische stromingen over de betekenis van data, meetmethoden en de duiding van de resultaten daarvan. Complexiteitstheorieën, interdisciplinaire of zelfs transdisciplinaire benaderingen, experimentele aanpakken, cocreatie, citizen science en reflexiviteit zijn daarbij sleutelwoorden. Daarbij worden vraagtekens gezet bij het klassieke adagium ‘meten is weten’.
Tegelijk zijn er pleidooien voor meer gerichtheid op ‘hoe’-vragen naast ‘wat’-vragen, voor meer gerichtheid op de leefwereld naast de systeemwereld, voor het bieden van handelingsperspectieven en het leren van ervaringen (zie bijvoorbeeld Coyan Tromp, Wicked Philosophy, 2017). Dat sluit goed aan bij de behoeften van gemeenten. Zo beschouwd kun je wellicht spreken van een wetenschappelijke revolutie die tal van raakvlakken heeft met de decentralisatiebewegingen in het openbaar bestuur.
Bestuurlijke inzet
Voor deze vernieuwing is de bestuurlijke en organisatorische inzet nodig van veel verschillende actoren. Allereerst is meer samenwerking nodig binnen en tussen gemeenten om alle maatschappelijke opgaven goed op te pakken. Door te focussen op lokale en regionale ‘kwesties’ kunnen gemeenten de juiste kennis- en leervragen benoemen. Samenwerking is ook een voorwaarde voor het ontwikkelen en delen van data en kennis op lokaal, regionaal en nationaal niveau. Nationale kennisinstellingen moeten van hun kant de mogelijkheid krijgen om flexibel in te spelen op regionale vragen. Zij moeten daarvoor ook voldoende ruimte krijgen van hun landelijke opdrachtgevers, meestal ministeries. Regionale kennisplatforms kunnen helpen als verbindende schakels tussen lokale en nationale kennisontwikkeling en -deling.
beleidsadviseur zegt
Zeer herkenbaar dat gemeenten behoefte hebben aan handelingsperspectieven. Op veel terreinen zijn gemeenten ‘regiehouder’ en dat vraagt nogal wat voor de aanpak. Gebruik maken van elkaars kennis en expertise is belangrijk. Vooral kleine gemeenten hebben te weinig ‘mankracht’ om zelf een aanpak te ontwikkelen. In het Veiligheidsnetwerk Oost-Nederland maken we gebruik van de expertise die er bij 76 gemeenten is. Je kunt ‘halen en brengen’ in het netwerk!