Iemand moet het doen – ingaan tegen de tijdgeest van ‘onttovering’ van publieke instituties en gezagsdragers. Er is een dagelijkse oceaan aan nieuws, opinies, onderzoek en politieke retoriek over de vele dilemma’s, conflicten en wicked problems waarmee overheden worden geconfronteerd. En er staan legertjes democratische, juridische en professionele waakhonden klaar om aan te slaan op de tekortkomingen, teleurstellingen, dwaasheden en duistere kanten van het openbaar bestuur. Je zou onder hun dagelijkse geblaf – en gegeven de schrille, cynische toon van de angry publics die zich online manifesteren – bijna vergeten dat er veel dingen gewoon en soms zelfs uitermate goed gaan in en dankzij datzelfde openbaar bestuur.
Is het niet net zo belangrijk om dáárvan te leren, als het is om, zoals inspecties, onderzoekscommissies, de OVV, ombudsmannen, rekenkamers en journalisten plegen te doen, intensief studie te maken van falend bestuur? Er is op dit moment zonder enige twijfel sprake van een disbalans in de manier waarop wij als samenleving kijken naar bestuurspraktijken. We besteden veel energie aan het identificeren en leren van fouten. We vragen ons te weinig af hoe het komt dat bepaalde publieke organisaties, systemen van publieke dienstverlening, bestuurlijke samenwerkingsverbanden, grote projecten, reacties op calamiteiten of zorgverlening aan (groepen) mensen met complexe behoeften, zo goed uitpakken.
‘De overmaat aan deficit thinking leidt tot een defensieve verkrampte cultuur in en rond het openbaar bestuur’
Gelukkig zijn er her en der eilandjes van onderzoek en journalistiek te vinden waarin dat wel gebeurt. Denk aan de ‘goed nieuws’-pagina van de Volkskrant. Denk aan het (jammer genoeg nogal polemisch getoonzette werk) van Verlichtingsverdedigers als Hans Gosling of Steven Pinker. Denk aan de internationale groep beleidswetenschappers die een paar jaar geleden een lans brak voor ‘positieve beleidsevaluatie’. Denk aan de What Works-beweging binnen de Engelse overheid.
Dat soort onderzoek begint inmiddels inzichten op te leveren. Zo brachten we onlangs twee boeken uit met in totaal 35 gedetailleerde case studies van succesvol overheidsbeleid in meer dan 10 landen en verdeeld over een breed palet aan overheidstaken. Daarin ontwikkelen we taal en methoden om ‘beleidssuccessen’ te leren zien en duiden, en passen die toe in de beschrijving en ontleding van praktijkcases, zoals:
- Het Ruimte voor de Rivier-project en het instituut van de Deltacommissaris: de heruitvinding van het Nederlandse waterbeheer in het licht van klimaatverandering;
- De opmerkelijke prestaties van het Finse onderwijssysteem, dat zich qua PISA-scores en andere prestatie-indicatoren als enige Europese stelsel kan meten met de Oost-Aziatische systemen, maar zonder de extreme werkdruk en stress voor leerlingen en ouders;
- Het planmatig en drastisch verkorten van de wachttijden voor veelvoorkomende operaties in de Britse National Health Service;
- Het Bolsa Familia-programma van voorwaardelijke leningen voor arme, maar ondernemende Brazilianen, dat tientallen miljoenen uit de armoede heeft helpen tillen;
- De opmerkelijke economische wederopstanding van Duitsland, mogelijk gemaakt door een reeks akkoorden tussen de sociale partners – net als ooit in Nederland het Akkoord van Wassenaar dat deed, en het land vrijwel onbeschadigd door de wereldwijde financiële crisis lozend;
- De GI Bill gericht op scholing en instroom in de arbeidsmarkt van Amerikaanse oorlogsveteranen, Een breed gedragen sociale beleidshervorming die in het huidige politieke klimaat in de VS vrijwel onbestaanbaar is geworden.
Wat leert dit onderzoek nu over de werkzame bestanddelen van succesvol overheidsbeleid? Natuurlijk heeft iedere case zijn eigen geschiedenis, en spelen unieke omstandigheden of specifieke contextfact0ren binnen politieke systemen altijd een rol. Maar toch zijn er, ondanks alle verschillen tussen de cases, ook een aantal belangrijke overeenkomsten te ontdekken, waaruit we ontwerpprincipes voor toekomstig beleid kunnen destilleren:
- Er is vaak sprake van een door de relevante partijen breed geaccepteerde omschrijving van het probleem dat het te ontwikkelen beleid moet adresseren;
- Er wordt strategisch gebruik gemaakt van symbolische incidenten of er worden vraagstukken tot ‘crisis’ verheven om aandacht en momentum te krijgen;
- Krachtige, invloedrijke, gecommitteerde en creatieve politieke, ambtelijke en/of maatschappelijke leiders fungeren als sponsors voor het beleid;
- Er wordt niet gewerkt met ‘50%+1’ politieke besluitvorming; in plaats daarvan wordt veel tijd besteed aan het creëren van brede coalities die het beleid steunen, zodat het minder gevoelig is voor politieke machtswisselingen;
- Reality testing krijgt ruim baan in de beleidsontwikkeling: er is respect voor feiten en onderzoek en er wordt gebruik gemaakt van de ervaringskennis vanuit de organisaties, professionals en partners die het beleid in de praktijk uitvoeren;
- Tijdens de uitvoering, als de kinderziekten zich voordoen en onbedoelde effecten zich openbaren, worden niet mechanisch ‘programma’s uitgerold’ maar wordt er actief geleerd en aangepast.
We zijn nog lang niet zo ver dat we een elegante ‘doe het nou toch zo’-theorie van succesvol openbaar bestuur kunnen presenteren. Dat is een ijdel streven. Maar we merken in onze discussies met bestuurders, ambtenaren en andere partijen dat ze dit ook helemaal niet verwachten. Misschien wel de belangrijkste bijdrage die het kijken naar ‘wat er goed gaat’ kan leveren, is een zekere ontspanning, een zekere validatie en ruimte voor evenwichtige reflectie. Dat is althans wat wij horen en voelen wanneer we ons onderzoek uitvoeren en presenteren. Het zijn schaarse goederen geworden in een tijdsgewricht waarin de overmaat aan deficit thinking (tekortdenken) leidt tot een defensieve verkrampte cultuur in en rond het openbaar bestuur, waarin verantwoordingsprocessen ontaarden in blaamgevechten, de toezichttorens zich opstapelen en bestuurders zich meer zorgen (moeten) maken over de reputatie-effecten dan over de maatschappelijke waarde van hun beleidsbeslissingen.
Wij gaan onverdroten door met het maken van het tegengeluid. Inmiddels zijn we bezig met een vergelijkbare verkenning naar 12 organisaties in het publieke domein – uiteenlopend van de BBC en het Concertgebouworkest tot Rijkswaterstaat, het IPCC-panel over klimaatverandering, het natuurkundig onderzoekscentrum CERN in Genève, en het Singaporese anti-corruptiebureau – die stuk voor stuk een soort iconische status hebben verkregen, die ze ondanks druk en tegenslagen in stand hebben weten te houden. Daarnaast bouwen we een internationale databank over publieke samenwerkingsverbanden om zo de condities voor succes in allerlei vormen van samenwerking op het spoor te komen. En we onderzoeken de vraag waarom bepaalde grote – in hun aanloopfase altijd controversiële – beleidshervormingen beklijven en verinnerlijkt worden, terwijl veel andere worden teruggedraaid of uitgekleed zodra de politieke wind uit een andere hoek waait. Geïnteresseerd? Je kunt ons hier vinden.
Paul ’t Hart heeft deze bijdrage geschreven in samenwerking met Scott Douglas, Lauren Fahy en Joannah Luetjens, Universiteit Utrecht.
Adviseur Participatie zegt
Ik zie veel paralellen met het goed inrichten van een participatie proces. Ook een het ontwerpen en begeleiden van een participatie proces wordt sterk bepaald door de specifieke, vaak locale en temporele, context. Dan lijkt het onbegonnen werk om succesfactoren te zoeken die óók elders, in een andere context kunnen worden toegepast. Het is zeker geen afvinklijstje maar toch hebben we bij de directie Participatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, samen met vele andere partijen, een aantal succesfactoren kunnen bepalen.
Deze factoren hebben sterke paralellen met de bovengenoemde ontwerpprincipes. Enkele van ‘onze’ succesfactoren zijn:
1. Alle relevante stakeholders (iedereen die door het beleid geraakt wordt of er in geïnteresseerd is) wordt tijdig betrokken.
2. Stakeholders worden adequaat geïnformeerd en waar nodig voldoende gefaciliteerd, zodat er een gelijk speelveld ontstaat.
3. Er is een aanpak voor de participatie, bijvoorbeeld omschreven in een projectplan of apart participatieplan.
4. Het participatieplan is samen met de stakeholders opgesteld of met hen afgestemd.
5. Er is een bestuurlijk (politiek en ambtelijk) besluit t.a.v. het participatieproces.
Nogmaals: ze bieden geen garantie voor succes maar verhogen wel de kans op een succesvol, in dit geval, participatie-beleid.
Ambteloos burger zegt
De noodzaak van mooie voorbeelden schuilt in het veelvuldig voorkomen van slechte voorbeelden.
Je kunt leren van goede voorbeelden, dat ben ik met de schrijvers eens. Over de suggestie in dit artikel dat , mede door het werk van toezichtsorganen, te eenzijdig nadruk wordt gelegd op gemaakte fouten heb ik grote twijfels.
In het Openbaar Bestuur krijgen fouten weinig aandacht als het politiek niet hoeft. De les dat je niet moet uitgaan van 50% + 1 politieke besluitvorming wordt in dit artikel terecht vooraan in het rijtje van positieve aandachtspunten gezet,maar wordt juist die eis niet stelselmatig opzij geschoven? Mijn stelling is dat de publieke belangenafweging juist te vaak volstaat met machtsvorming en politieke meerderheden zoeken, en te weinig is doordrongen van het rechtsstatelijk besef dat a. de afweging zorgvuldig de verschillende belangen moet afwegen en dat moet verantwoorden, b. onafhankelijk oordeel moet toelaten bij de risico inschatting en rechtvaardig en c. fatsoenlijk moet zijn bij het compenseren van hen die schade of ander nadeel hebben.
De Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur liggen onder in de gereedschapskist, veel ambtenaren en bestuurders kennen ze niet.
Een interessante poging in dit verband is de methode van de zogenaamde publieke waarde creatie. De VNG heeft deze aanpak – gebaseerd op het leerstuk van Mark Moore, Harvard University – aan de hand van voorbeelden uit de gemeentelijke praktijk laten uitwerken. De beoogde aanpak schenkt aandacht aan de meerwaardecreatie bij publieke vraagstukken, en let daarbij op zowel de materiële als de immateriële kanten én op de procesmatige aspecten van die publieke meerwaarde- creatie. Voor het rechtsstatelijk pleidooi dat ik hier houd is in het bijzonder van belang dat deze aanpak de spanningen tussen verschillende waarden en belangen zichtbaar maakt, en tot onderwerp maakt van de open dialogen tussen de stakeholders en met de bestuurders. Dat schept mogelijkheden om er ondanks die spanningen uit te komen, mét oog voor de positie van “de anderen”, en zonder alles glad te strijken tot een geconstrueerd, gekunsteld en onwaarachtig “algemeen” belang.
Goede voorbeelden die deze aanpak in de praktijk brengen zijn hard nodig. De voorbeelden waarbij de bestuursrechter de overheid tot de orde moet roepen zijn echter makkelijker te geven. Natuurlijk komt dat ook doordat juist die mooie voorbeelden minder aandacht trekken. Maar als de slechte voorbeelden ertoe leiden dat de bestuursrechter te vaak moet ingrijpen? Gaat dan de bestuursrechter te veel op de stoel van het bestuur zitten, of kent het bestuur haar rechtsstatelijke plaats niet goed genoeg? Bij de stikstof en de PASF heeft de overheid – vaak aangemoedigd door de sector – stelselmatig moeilijke publieke afwegingen voor zich uitgeschoven.
Dat leidt er nu toe dat de publieke taakuitoefening op een aantal terreinen stevig stagneert. Dat leidt vervolgens tot een ondermijning van het vertrouwen in de overheid. De sectoren zelf zetten de overheid neer als een vijand, en kiezen ongekend intimiderende methodes voor hun protest. Het publiek reageert daar laconiek op, en lijkt er begrip voor te hebben.
De boeren en de bouwsector trokken op naar Den Haag met dusdanig zwaar materieel dat er militair materieel nodig zou zijn om dit daadwerkelijk af te stoppen. Dat laatste hebben we gelukkig slechts op kleine schaal gezien, misschien een staaltje zelfbeheersing van de ordehandhavers. Maar hadden de boeren en de bouwers in de keuze van hun methodes niet wat meer rechtsstatelijk besef en zelfbeheersing moeten opbrengen?
Wordt het ondanks de vele goed voorbeelden niet tijd dat de overheid (politici,bestuurders, ambtenaren) hun rechtsstatelijk besef opfrissen? Kunnen de boeren en bouwers en hun voormannen – waaronder een oud minister – zich nog eens bezinnen op hun verantwoordelijkheden én hun actiemethodes? Dat zou een prachtig voorbeeld zijn van leren van fouten.
Oprichter KNAP Academie/ partner van de Bunt Adviseurs zegt
Wat een mooie verandering van perspectief. Ik ben zelf (in de afronding van) onderzoek naar leren door wethouders bij de drie decentralisaties. Wat mij daarin treft, is dat ook deze ontwikkeling veel in termen van tekort worden gedefinieerd. Zelfs het overschot in het eerste jaar werd geherformuleerd tot een tekort. Interessant is dat die tekorten het reflecteren door bestuurders eerder bemoeilijkt dan bevordert. Zij zien zich voor de opgave gesteld aan te tonen dat ze het ‘onder controle hebben’ (wat niet het geval is/was). De transformatiecommissie Sociaal Domein heeft daar toentertijd (2015/ 2016) een andere toonzetting tegenover proberen te zetten, meer op en en reflectief, minder gericht op controle en beheersing. Toch waren in die tijd symposia met de titel ‘grip op…’ enorm populair.