Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten

Bij prestigeprojecten speelt bestuurlijke manie een grote rol, stellen Wouter Jan Verheul en Meike Bokhorst. Dit leidt tot hoge kostenoverschrijdingen en tegenvallende opbrengsten. Wat zijn de symptomen en gedragsmechanismen van bestuurlijke manie bij prestigeprojecten en hoe zijn die te beteugelen?

Prestigeprojecten bieden veel inzicht in de werking van het openbaar bestuur. Vooral prestigieuze stadsprojecten kunnen ons veel leren over wat we ‘bestuurlijke manie’ willen noemen. We signaleren bij dit soort projecten namelijk typische psychologische eigenschappen van bestuurlijke manie, te weten extreme uitgelatenheid, overdreven positief zelfbeeld, aanstekelijk enthousiasme, selectieve argumentatie, tunnelvisies en ongefundeerd vertrouwen in een goede afloop. Als gevolg van bestuurlijke manie lopen prestigieuze projecten het risico om uit de hand te lopen qua kosten en ook niet datgene op te leveren wat ervan wordt verwacht en beloofd. Maar wat is ‘bestuurlijke manie’ eigenlijk en hoe kan de overheid zich tegen bestuurlijke manie wapenen?

Waarde en strijd
Prestigeprojecten vinden we in alle geledingen van het openbaar bestuur. Ook nationale wetsvoorstellen of sociale beleidprogramma’s worden als prestigeproject door bestuurders geiniteerd en doorgevoerd. Stedelijke, fysieke prestigeprojecten zijn echter voor iedereen zichtbaar, zowel wat betreft succes als wat betreft de vele fiascio’s. Iedereen kent de toren van Babel, lege stadions voor een WK voetbal of Olympische Spelen, een ingestorte brug met een gebrekkige uitvoering, of de nieuwbouw van een stadhuis waarbij de kosten uit de hand lopen en het stadsbestuur valt. We kennen het allemaal: een foto in de krant van een trotse wethouder of burgemeester die verlekkerd naar een maquette staat te kijken.

Prestigeprojecten hebben ook waarde voor de samenleving en het openbaar bestuur. Ze versterken de lokale cultuur en identiteit. Burgers hekelen verspilling van belastinggeld, maar vinden tegelijkertijd dat bijvoorbeeld een stadhuis ook voldoende statuur moet hebben als we er trouwen, delegaties uit binnen- en buitenland ontvangen, of sportclubs huldigen. Prestigieuze stadsprojecten komen niet vanzelf tot stand, ze vragen om vergezichten, om bestuurders met lef, om initiatiefnemers met grootse dromen. Rondom zulke projecten vindt vrijwel altijd strijd plaats over de locatie, het ontwerp en de kosten. Daarom heeft een bestuurder een grote overtuigingskracht nodig om de omgeving mee te krijgen en het geloof te versterken in de waarde van het project voor de stad. Maar daardoor kunnen we door zulke projecten wel betoverd, of zelfs verblind raken. Het openbaar bestuur raakt er niet zelden in verstrikt: er is sprake van een tunnelvisie, waardoor een evenwichtig zicht op de kosten en opbrengsten verloren gaat.

Symbolische prestigeprojecten
De prestigeprojecten die op een fiasco uitlopen, spelen zich vaak af binnen de context van bestuurlijke manie. Net als de manische persoon spelen daarbij eigenschappen een rol zoals uitgelatenheid, extreem positivisme, groot zelfvertrouwen en aanstekelijk enthousiasme, afgewisseld met tunnelvisies, besluiteloosheid, roekeloosheid en (zelf)destructief gedrag. Manie bij bestuurlijk gedrag zien we vaak bij grote, controversiële prestigeprojecten, zoals de bouw van de hoogste toren, het grootste stadion, of ‘het eerste van iets bijzonders’.

Prestigeprojecten onderscheiden zich door hun symbolische betekenis. Voor de een kan een prestigeproject het symbool zijn van stedelijke vooruitgang, maar voor de ander van falend bestuur. De perceptie van succes of falen kan in de loop van de tijd ook veranderen. We zien soms beeldbepalende gebouwen die op papier (of scherm) betoveren, maar vroeg of laat hun keerzijde laten zien.

Kostenoverschrijdingen en tegenvallende opbrengsten
Afhankelijk van de ontwikkelfase waarin de projecten verkeren, is een reeks van tegenslagen te onderkennen. Sommige projecten blijven steken in de ideeënfase, omdat de initiatiefnemer de organisatie en omgeving niet meekrijgt, zoals de landmark-plannen voor een M-gebouw van Koolhaas op het plein voor Den Haag Centraal, of de zwevende pont boven de haven van Scheveningen. Andere prestigeprojecten stranden in de voorbereidingsfase, zoals de Yantai-campus van de Rijksuniversiteit Groningen. Ze kunnen ook vastlopen in de uitvoeringsfase. Denk aan de Maastrichtse Calatrava Campus (alleen het fundament werd aangelegd), het half afgebouwde nieuwe Kasteel van Almere (thans een ruïne) of het Rotterdamse poppodium Waterfront (frauduleuze verbouwing en faillissement). Zelfs projecten die uiteindelijk wel tot stand komen, kunnen hun keerzijde hebben. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de hoge prijs die een gemeenschap (of initiatiefnemer) moet betalen, zoals bij het door een woningcorporatie samen met een middelbare scholengemeenschap aangekochte en herontwikkelde cruiseschip SS Rotterdam (enorme kostenoverschrijding).

Prestigeprojecten zijn vaak langdurig en kapitaalintensief. Vaak wordt sowieso niet gekozen voor het goedkoopste ontwerp. Regelmatig worden prestigeprojecten nog duurder dan aanvankelijk begroot of voorgesteld. Waarom stoppen bestuurders niet met een veel te duur prestigeproject? In de leiderschapspsychologie wordt gewezen op de ‘escalatie van commitment’, op het vasthouden aan de reeds ingezette koers, terwijl de kosten oplopen en tegenvallers zich ophopen. Hier speelt ook het verschijnsel ‘groupthink’ een rol: de tunnelvisie die ontstaat door een te eenzijdige groepsblik, mede als gevolg van een eenzijdige groepssamenstelling. Stoppen of bijstellen wordt vaak als falen of zwakte gezien. Er zijn niet veel bestuurders die de geschiedenis willen ingaan met het niet laten doorgaan of halverwege afbreken van een project.
Naast kostenoverschrijding kunnen ook de opbrengsten van prestigeprojecten na voltooiing tegenvallen. Het gebouw functioneert niet goed, zie het Leidse onderwijsgebouw van Thomas Rau. Of de beloofde aanjaagfunctie voor de omgeving blijft achterwege – denk aan het aantrekken van bewoners, bezoekers en bedrijven – zie de al dertig jaar tegenvallende exploitatie en effecten van de Floriadetereinen.

Beteugeling van bestuurlijke manie
Bestuurlijk gedrag heeft manische kenmerken als het de trekkers, de uitvoerende organisaties en de omgeving van projecten begeestert, maar er tegelijkertijd weinig oog is voor de risico’s van deze projecten. Bestuurlijk gedrag is manisch als er een groot geloof in de opstartfase van het project is, maar onvoldoende aandacht voor de uitwerking en de uitvoering, of wanneer een project wordt neergelegd bij een organisatie die bijvoorbeeld niet weerbaar is tegen frauduleuze praktijken. Bestuurlijk handelen is manisch als kritische tegengeluiden niet worden gehoord of worden genegeerd. Bestuurlijk handelen is manisch als strategische kostenonderschatting en opbrengstenoverschatting de financiële besluitvorming bepalen, als bestuurlijk wensdenken onvoldoende is onderbouwd en tot ‘luchtkastelen’ of tot ‘kathedralen in de woestijn’ leidt. Bestuurders vertonen manisch gedrag als zij hun onverantwoordelijk of zelfs frauduleus gedrag rechtvaardigen door te stellen dat de stad er zonder hun aanwezigheid en opereren slechter vanaf was geweest. Onderzoeksevaluaties tonen steevast aan dat bestuurders geregeld gevoelig zijn voor wensdenken en voor dromen die te ver af staan van de weerbarstige werkelijkheid. Daarbij zijn die bestuurders geneigd jaknikkers om zich heen te verzamelen en projecten door te zetten, ook als meerdere seinen op rood staan.

Waarachtige bestuurders kunnen het onmogelijke mogelijk maken. De vraag is echter welke prijs de gemeenschap bereid is om te betalen teneinde de verbeelding aan de macht te laten, en welk bestuurlijk kader nodig is om prestigeprojecten te laten slagen. Besluitvorming en management in divers samengestelde, multidisciplinaire teams zijn een belangrijke voorwaarde om eenzijdigheden te voorkomen. Ook voldoende intern en extern toezicht is van groot belang: denk daarbij aan democratische controle vanuit de gemeenteraad, second opinions en contract-expertises op basis van (wetenschappelijk) opdrachtonderzoek, evenals onafhankelijke rekenkamers en een vitale (onderzoeks)journalistiek.
In alle projectfases is het hoe dan ook verstandig om te zorgen dat partijen en individuen vrijuit hun kritische vragen en ideeën ter verbetering van plannen en projecten kunnen uiten. Het doorbreken van een gesloten organisatie- en overlegcultuur en het interveniëren in (ongelukkige) sociale configuraties is een van de lastigste opgaven die er is. Maar het uit de weg gaan van die opgave kan in uiterste gevallen van misstanden leiden tot klokkenluiders die intern geen gehoor krijgen. De vraag blijft natuurlijk vooral hoe we mislukte of teleurstellende prestigeprojecten als gevolg van bestuurlijke manie kunnen voorkomen. De genoemde symptomen en gedragsmechanismen komen doorgaans in meervoud en in onderlinge samenhang voor, dus dat vergoot de kans om het afglijden richting projectfiasco’s op te merken. De studie naar bestuurlijke manie is een hulpmiddel om uit de hand lopende prestigeprojecten te kunnen beteugelen.

*Zie voor een uitgebreidere versie van dit artikel de link naar het tijdschrift Bestuurskunde, alwaar we dieper in gaan op manische symptomen en mechanismen.