Het juiste midden

Michiel Scheltema pleit in het septembernummer van Ars Aequi met zijn artikel Mag de rechtsstaat voor de burger worden gesloten? dat het bestuursrecht niet goed functioneert. Hij pleit voor een meer responsieve rechtsstaat waarin het bestuursrecht de burger kan beschermen tegen de machtige overheid. Zijn artikel zet aan tot verder nadenken over de randvoorwaarden voor een moderne overheid ook buiten het bestuursrecht. In dit artikel probeert Maarten Schurink bestuurskundige en organisatiekundige inzichten te verbinden om ook vanuit het perspectief van organisatiesturing de overheid meer responsief te maken. Albert-Jan Kruiter benoemde dit als het zoeken naar het juiste midden.

De overheid is altijd gebaseerd geweest op het gedachtengoed van Weber. Een ambtenaar dient zonder aanzien des persoons te handelen. Een ambtenaar is objectief en neutraal. Hij voert de regels uit die door de politiek zijn bepaald. De bureaucratie in de goede zin van het woord beschermt de burger ten opzichte van willekeur en ook ten opzichte van de macht van de staat.
Niks mis mee.
Dit gedachtengoed heeft rechtmatigheid diep verankerd in onze sturingsmechanismen. Het zorgt ervoor dat geld wordt uitgekeerd aan wie er recht op heeft, dat de wet wordt uitgevoerd en dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. Het al te rigide toepassen van dit uitgangspunt zorgt echter ook voor gebrek aan maatwerk en het niet maken van onderscheid in ongelijke gevallen (doordat ze eerst gelijk worden gemaakt via generieke regels). Dan staat niet de bedoeling maar de regel centraal.

Ford
Ford slaagde er in de Amerikaanse autofabrieken in om superefficiënt auto’s te produceren. Het compartimenteren van arbeid aan de lopende band bracht een grote mate van efficiency (scherp beschreven in de werken van Taylor). Het standaardwerk van Osborne en Gaebler, Reinventing Governement, bracht de filosofie van doelmatigheid van Ford naar de overheid. Dit waaide in de jaren tachtig over naar Nederland en verankerde een focus op doelmatigheid in onze sturing.
Niks mis mee.

De overheid is daardoor veel scherper gaan functioneren. En dat moet ook, want het kost allemaal gemeenschapsgeld. ICT heeft ons in staat gesteld veel efficiënter te werken. De taakverdeling uit de fabrieken heeft ook bij de overheid vorm gekregen die leidt tot betere service dan daarvoor. Maar de sterke focus op doelmatigheid leidde ook tot een bekeuringenquotum voor politieagenten, harde afhandeltijden bij callcentra van de overheid maar bijvoorbeeld ook tot aarzeling om niet gebruik van regelingen op te sporen. De overheid is geen bedrijf en heeft geen klanten.

Moore
Moore agendeert sinds het einde van de vorige eeuw het realiseren van publieke waarde als focuspunt. Hij stelt dat de overheid met relevante partners moet werken aan gezamenlijk vastgestelde maatschappelijke doelen. En hij is van mening dat het niet alleen de handelingen van de overheid zijn die waarde genereren, dat is net zozeer het handelen van alle andere actoren. Hij vindt dat de bedoeling van de wet voorop moet staan en dat doeltreffendheid de uiteindelijke bedoeling van de overheid is.

Ook niks mis mee.
Het leidt ertoe dat we meer dan voorheen nadenken over de waarde van ons werk. Opgavegericht en waardengedreven werken hoor je inmiddels meer dan klantgericht en efficiënt. Maatwerk krijgt een belangrijke rol in de publieke dienstverlening en prestaties van de overheid worden niet alleen in termen van geld gewaardeerd (brede welvaartsbegrip). Een te sterke focus op die doeltreffendheid kan echter leiden tot willekeur omdat elk geval ongelijk wordt geacht. Dit kan weer leiden tot grote ondoelmatigheid. En bij wie ligt het primaat voor het bepalen van publieke waarde?

Het juiste midden: interne sturingsmechanismen
Werken bij de overheid betekent het vinden van het ‘juiste midden’. Het juiste midden bij het inrichten van sturing in onze organisaties waarbij rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid alle drie van groot belang zijn.
Een focus op één begrip leidt tot uitwassen. Waar zitten nu de aangrijpingspunten bij de overheid om dat juiste midden te vinden en niet te ontsporen? Ik zie er drie.

Aandacht voor moraliteit
Ten eerste is er de aandacht voor moraliteit die helpt bij overmatig rechtmatigheid denken. Een overheidsdienaar heeft de plicht om na te denken of de toepassing van de regels in overeenstemming is met de bedoeling. Of een burger wel geholpen is. Of de taak van de overheid voor ondersteuning wordt vervuld. Dit zou zich moeten vertalen in ruimte voor handelen bij buikpijn. Het instellen van een twijfelteam. De maatwerkplaatsen en garages die ruimte bieden. Snelle terugkoppeling van niet werkende wetten en regels. In elke overheidsorganisatie is expliciet ruimte nodig voor dit gesprek. Moraliteit doe je immers niet alleen. Verbreed het rechtmatigheidsbegrip naar rechtvaardigheid.

Vul je kpi’s aan
Ten tweede helpt het om de standaard doelmatigheids-kpi’s (kritische prestatie indicatoren) aan te vullen met andere. Dit betekent niet alleen aandacht voor afhandeltijden van een telefoontje maar ook voor tevredenheid van burgers over de dienstverlening. Bij de sociale dienst stel je naast doelstellingen over minder fraude ook doelstellingen over minder armoede. Je meet naast werkvoorraden ook de hoeveelheid besproken kwesties in morele beraden. Buikpijn van medewerkers is ook een kritische prestatie indicator. Maak deze andere kpi’s belangrijk voor medewerkers door ze te verwerken in je planning- en control cyclussen in de personeel cyclus. Ze moeten onderdeel worden van de reguliere sturing. Gebruik de doelmatigheidsmechanismen om rechtmatigheid en doeltreffendheid belangrijker te maken.

Pas de 80-20-regel vaker toe
Ten derde moeten we het Pareto-principe, ook wel de 80-20-regel genoemd, veel vaker expliciet toepassen. Allemaal leuk en aardig die focus op doeltreffendheid maar als dat in meer dan 20 procent van de gevallen leidt tot de noodzaak van maatwerk, dan is er iets mis. Dan zijn de regels te complex, kloppen ze niet met elkaar of is de regel zelfs stuk. Dat vraagt snelle aanpassing van de wet of interne regels. Anders is de rechtmatigheid (willekeur) en de doelmatigheid (onuitvoerbaar) in het geding. De 80-20 procent als kanarie in de kolenmijn dus.

Tot slot
Voortbouwend op de suggesties voor aanpassing van het bestuursrecht van Scheltema geef ik in dit artikel suggesties voor aanpassing van de organisatiesturing om het juiste midden te vinden. En zo de overheid meer responsief te maken. Een laatste essentieel onderdeel om dit te bereiken is: vertel verhalen. Maak het uitdagend. Nodig uit tot denken. Gebruik aantrekkelijke taal en beeld. Het creëren van een omgeving waarin ambtenaren steeds mogen zoeken naar dit evenwicht vraagt veel energie en aandacht van ons allemaal. En vergeet niet: het juiste midden zoeken is de moeite waard!

*Dit artikel plaatste Maarten Schurink oorspronkelijk op zijn eigen LinkedIn-pagina.