Kwaliteit bedrijfsvoeringsfuncties van de overheid

Voor het eerst kunnen we overheidsbreed een beeld presenteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoeringsfuncties: ict, financiën & control, personeel & organisatie, inkoop, communicatie, juridische diensten en secretariële ondersteuning. In het Werkonderzoek (BZK en CBS, 2022) is de kwaliteit van deze functies nu beoordeeld door 11.280 medewerkers van honderden organisaties, verspreid over acht sectoren binnen het openbaar bestuur. In dit artikel gaan Mark Huijben, Sil Vrielink en Tessa Janssen in op de resultaten, achterliggende theorie en verbinden ze daar conclusies en aanbevelingen aan.

De genoemde functies omvatten bijna de gehele overhead. Alleen de facilitaire functie en het lijnmanagement ontbreken. In een ander artikel over het Werkonderzoek wordt ingegaan op de kwaliteit van het management. Daarnaast wordt in het WerkOmgeving BelevingOnderzoek (WOBO) de kwaliteit van de facilitaire functie van het Rijk onderzocht.
De overhead wordt vaak geassocieerd met het ‘vet’ van de organisatie. Uiteindelijk gaat het immers om de dienstverlening, het realiseren van maatschappelijke opgaven. Toch vervullen juist deze bedrijfsvoeringsafdelingen tezamen met het management een belangrijke functie: het sturen en ondersteunen van de organisatie. Hoe belangrijk precies, zal later in dit artikel blijken. Gemiddeld omvat de overhead circa een kwart van de formatie, waarbij er overigens grote verschillen zijn tussen sectoren[1]^,[2].

Resultaten
Kijkend naar de overheid als geheel, beoordeelt 57 procent van de medewerkers de bedrijfsvoeringsafdelingen als goed, 29 procent als voldoende en 14 procent als onvoldoende. Gemiddeld is dat best een aardige score. De verschillen tussen functionele gebieden en tussen sectoren zijn echter enorm. Overheidsbreed scoren vooral personeel & organisatie (HRM), inkoop en communicatie minder goed: 17 tot 20 procent van de medewerkers is hier ontevreden over (figuur 1). Het oordeel over de financiële en juridische functie is juist positief.

Er is verder een duidelijk verschil tussen sectoren (figuur 2). De bedrijfsvoering van zbo’s, provincies en waterschappen wordt als goed beoordeeld; die van de rechterlijke macht scoort matig: 18 procent van de medewerkers beoordeelt deze als onvoldoende. De kritiek richt zich hier met name op de HRM-functie: daarover is 29 procent van de medewerkers negatief. Het rijk, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen zitten in de middenmoot.

Hieronder (figuur 3) hebben wij de cijfers over het rijk uitgesplitst naar onderdelen. Dan blijken agentschappen/diensten, beleidskernen en toezichthouders minder tevreden over hun bedrijfsvoering dan zbo’s.

Er is ook gevraagd naar een oordeel over de ict-middelen (figuur 3). Die worden overheidsbreed door 16 procent van de medewerkers als onvoldoende beoordeeld, 25 procent geeft een voldoende en 59 procent beoordeelt deze als goed. Het beeld over de sectoren is hier hetzelfde als voor de bedrijfsvoering als geheel.

Daarnaast is gevraagd naar een oordeel over het personeelsbeleid (figuur 5). Dat is uiteraard niet alleen de verantwoordelijkheid van de HRM-functie, maar ook van het management. Gemiddeld vindt 51 procent van de medewerkers bij de overheid het personeelsbeleid voor verbetering vatbaar (van wie 10 procent “sterk voor verbetering vatbaar”). De verdeling over sectoren is hier net iets anders. Ook hier scoort de rechterlijke macht matig: maar liefst twee derde van de medewerkers vindt dat het personeelsbeleid voor verbetering vatbaar is (van wie 14 procent “sterk voor verbetering vatbaar”). Vooral zbo’s, waterschappen en provincies scoren hier beter, hoewel ook in deze sectoren tussen de 40 en 50 procent van de medewerkers verbetermogelijkheden ziet. Het rijk, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen zitten wederom in de middenmoot.

Binnen het rijk is overigens een opmerkelijke variatie zichtbaar in de kwaliteit van het personeelsbeleid (zie figuur 6). Daarbij valt op dat het personeelsbeleid bij zbo’s, toezicht en bedrijfsvoering + SSC relatief beter wordt beoordeeld dan dat bij de beleidskernen en agentschappen/diensten.

Figuur 7 toont het percentage medewerkers dat ontevreden is per functioneel gebied en per sector. Dan wordt duidelijk dat medewerkers bij rechtbanken vooral negatief zijn over de functies HRM, inkoop, secretariële ondersteuning en financiën & control. Bij het rijk scoren vooral de HRM- en inkoopfunctie matig; meer dan 20 procent van de medewerkers is daar negatief over. Zbo’s scoren over de hele linie vrij goed.

Relatie met het functioneren van de organisatie als geheel
De kwaliteit van de bedrijfsvoering is van groot belang voor het functioneren van de organisatie als geheel, zo blijkt uit de volgende analyses. Ten eerste hangen goede scores voor de kwaliteit van de bedrijfsvoering sterk samen met de aantrekkelijkheid van de organisatie als werkgever (figuur 8). Dit hebben we gemeten door te vragen of respondenten hun organisatie zouden aanbevelen als werkgever bij vrienden, familie of kennissen. Wanneer de kwaliteit van de bedrijfsvoering stijgt van een 3 naar een 4 op een vijfpuntsschaal, verbetert de aantrekkelijkheid van de organisatie van een 7 naar een 8.

Daarnaast blijkt er een sterk verband te bestaan tussen de kwaliteit van de bedrijfsvoering en zowel de efficiency als de effectiviteit van de organisatie (figuur 9). De effectiviteit is gemeten aan de hand van twee vragen, namelijk of binnen het team de gestelde doelen worden gehaald en of werkzaamheden/projecten succesvol worden afgerond. Ook de efficiency is gemeten door middel van twee vragen, namelijk of binnen het team tijd of geld wordt verspild. Ook hier leidt een verbetering van de bedrijfsvoering tot een aanzienlijke vooruitgang op beide dimensies. Dit verband is hier lineair. Bij de aantrekkelijkheid als organisatie is sprake van een lichte kromming, duidend op iets afnemende meeropbrengsten.

Verband met de theorie over het goed organiseren van bedrijfsvoeringsafdelingen
In 2011 verscheen het eerder genoemde proefschrift Overhead Gewaardeerd – verbetering van de balans tussen kosten en waarde van overhead bij organisaties in de publieke sector. Dit bood een aantal inzichten in de organisatie van deze functies:

1. Overhead dient zichtbaar te zijn voor interne afnemers door het contact met hen goed te organiseren, omdat dat bijdraagt aan de waarderingvoor de overhead. Simpel gezegd: als je met mensen aan dezelfde koffieautomaat staat, werk je beter met hen samen en beoordeel je hen daardoor ook positiever dan mensen van “het SSC” of “het hoofdkantoor”.

2. Het is vaak raadzaam om de overhead centraal binnen de organisatie te positioneren (en dus niet daarbuiten). Dit voorkomt onduidelijkheden over de aansturing van en de taakverdeling met decentrale staven.

Op basis hiervan verwacht je dat sectoren waar organisaties geen of weinig gebruik maken van shared-servicecentra (SSC’s) (waterschappen[3], zbo’s, provincies) hoger op tevredenheid scoren. En bij organisaties die juist in grote mate een beroep doen op shared-servicecentra (ministeries, agentschappen, gemeenschappelijke regelingen en gemeenten) voorzie je dan een lagere tevredenheid. De kwaliteitsbeoordeling vanuit het Werkonderzoek bevestigt precies dit beeld.
Het proefschrift was verder een oproep om vooral kritisch te kijken naar de noodzaak van deze shared-servicecentra en van schaalvergrotingsoperaties. Vooral ook omdat deze vaak werden opgericht vanwege verwachte schaalvoordelen, die – zo bleek – zich nauwelijks voordeden. Sterker nog, juist het fenomeen van schaalnadelen bleek rond overheadfuncties een rol te spelen. In dat licht zijn de matige kwaliteitsscores van de rechtbanken interessant. In deze sector heeft in 2013 een grootschalige reorganisatie en schaalvergrotingsoperatie plaatsgevonden, naar aanleiding van de Wet herziening gerechtelijke kaart. Hierdoor verminderde onder meer het aantal rechtbanken van negentien naar elf en het aantal ressortparketten van vijf naar één. Doel was de efficiëntie, kennis en deskundigheid te vergroten en de kwaliteit van de bedrijfsvoering te verbeteren.[4] Vijf jaar na de start van de reorganisatie was het proces nog lang niet afgerond, zo luidde de conclusie van de evaluatie van deze operatie, die eind 2017 aan de minister werd aangeboden. Ook de cijfers in het Werkonderzoek van 2022 over de kwaliteit van de bedrijfsvoering zijn niet positief.

Aanbevelingen
Op basis van dit Werkonderzoek formuleren wij de volgende aanbevelingen:

• Geef organisaties zo veel mogelijk de ruimte om zelf hun bedrijfsvoering te organiseren. [5] Wees voordat je shared-servicecentra opricht, heel kritisch op nut en noodzaak daarvan. In tegenstelling tot wat veel mensen verwachten, gaat dit vaak juist ten koste van de kwaliteit. In eerdergenoemd proefschrift is aangetoond dat het er ook niet efficiënter op wordt. De kwaliteit van de bedrijfsvoering is het hoogst bij sectoren die hun bedrijfsvoering grotendeels zelf hebben georganiseerd (zbo’s, waterschappen en provincies). Vooral aan zbo’s en waterschappen kunnen we een voorbeeld nemen. Bij provincies is de kwaliteit van de bedrijfsvoering goed, maar is de bedrijfsvoering ook relatief omvangrijk.
  
  
• Bij de bedrijfsvoering van rechtbanken is werk aan de winkel. De schaalvergroting heeft de bedrijfsvoering geen goed gedaan. Vooral het personeelsbeleid en ook de personeelsfunctie zelf scoren slecht. Goede bedrijfsvoering krijg je niet door structuuroplossingen, maar vereist vooral investeren in mensen en processen.

• De departementen hebben hun bedrijfsvoering inmiddels voor een groot deel in shared-servicecentra georganiseerd en daarnaast zijn er nog veel bedrijfsvoeringsafdelingen binnen de departementen. Hoewel niet het meest optimale model, lijkt het onverstandig om dat nu terug te draaien. Belangrijk is wel om zowel de omvang als de kwaliteit van de bedrijfsvoering van het gehele stelsel te blijven monitoren en daarop gerichte acties te baseren. Vooral de personeelsfunctie bij departementen scoort matig; medewerkers zijn met name negatief over het personeelsbeleid. De HRM-functie bij departementen wordt deels uitgevoerd door centrale afdelingen binnen departementen en is deels ondergebracht bij SSC’s. Periodieke kwaliteitsmeting kan er ook aan bijdragen dat dit wat versnipperde geheel daadwerkelijk dienstbaar is aan het management en aan medewerkers.

• Uit het Werkonderzoek blijkt verder dat goede bedrijfsvoering sterk samenhangt met belangrijke zaken als het zijn van een effectieve, efficiënte en – niet onbelangrijk in deze tijd – voor medewerkers aantrekkelijke organisatie. Dat betekent dat investeren in goede bedrijfsvoering loont. Dat is vooral een pleidooi voor het goed organiseren daarvan, niet voor uitbreiding van de omvang.

[1] De waterschappen hebben overigens wel het Waterschapshuis. Dit zorgt voor verbinding tussen de 21 waterschappen, door samen te werken aan de digitale transformatie. Het neemt de waterschappen echter geen bedrijfsvoeringstaken uit handen.

[2] ‘Reorganisatie rechtbanken nog niet succesvol’, Advocatenblad.nl, december 2017.

[3] Proefschrift Overhead Gewaardeerd, Mark Huijben, RUG 2011. De omvang van de overhead conform de definitie in dit proefschrift (inmiddels algemeen gehanteerd) varieert van circa 12% in de zorgsector tot 24% bij rechtbanken en 36% bij provincies (fte overhead/totale formatie). Een update van deze cijfers is te vinden in de Kamerbrief van minister De Jonge van 31 oktober 2019. Vanuit de overheidbrede benchmark Venster voor Bedrijfsvoering is bekend dat dit percentage in 2021 bij waterschappen 26,7% en bij gemeenten 27,1% bedroeg.

[4] Over de omvang van de overhead bij departementen vermeldt de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019 het volgende: “In 2007 heeft er een overheadmeting plaatsgevonden (Kamerstukken 30801, nr. 8). De overhead van de kerndepartementen gaf toen reden tot zorg (destijds overheadpercentage van 42%, red.). Er zijn aanwijzingen dat de overhead sindsdien verder is gegroeid.”

[5] Zie ook: Huijben, M. Check je bedrijfsvoering, 2022, Boom Amsterdam.