Collectief moreel vakmanschap

Dit is de verkorte rede van Leonie Heres, zoals uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Integriteit van het Lokaal Bestuur vanwege de gemeente Rotterdam bij de Erasmus School of Social and Behavioural Sciences van de Erasmus Universiteit Rotterdam op vrijdag 15 september 2023. De volledige tekst van deze oratie is hier te vinden.

I
Het is alweer een tijd geleden dat ik mijn eerste stappen in de wetenschap zette. Het was 2006. Het jaar waarin een Amsterdamse wethouder spijt betuigde omdat ze de schijn van belangenverstrengeling had gewekt door zichzelf een bouwvergunning te verlenen. Het was ook het jaar waarin de burgemeester van Almere een onderzoek naar zichzelf instelde, nadat haar integriteit ter discussie was komen te staan vanwege illegale boringen voor een grondwaterinstallatie bij haar huis. En het jaar waarin een wethouder en een raadslid in Woudrichem elkaar in de krant over en weer beschuldigden van onterechte verdachtmakingen en ongefundeerde twijfels over hun integriteit.
Nu, 17,5 jaar later, telt de Politieke Integriteitsindex het grootste aantal integriteitsaffaires in de Nederlandse politiek sinds 2013. Van een burgemeester die een raadslid uitschold voor ‘lul’ en ‘gladjanus’ tot een wethouder die zich bemoeide met een advies voor woningbouw in een gebied waar ze zelf een stal en grond bezit: de integriteit van het bestuur blijft ook anno 2023 de gemoederen flink bezighouden. Nog altijd lezen we wekelijks, zo niet dagelijks, over politiek ambtsdragers die zich schuldig zouden maken aan belangenverstrengeling, machtsmisbruik, grensoverschrijdend gedrag, of het lekken van informatie. Bijdragen aan het toch al wankele vertrouwen dat burgers hebben in de overheid en in de politiek, zal het niet.
Een cynicus zou zeggen dat de tijd lijkt te hebben stilgestaan. Dat we met al dat integriteitsbeleid van de afgelopen decennia maar weinig zijn opgeschoten. Het probleem lijkt er immers niet kleiner op te zijn geworden. Maar al in 2005 wees Huberts ons op de integriteitsparadox: wanneer we meer aandacht hebben voor integriteit worden schendingen ook eerder en vaker besproken. En hoe meer moeite we doen om integriteitsschendingen op te sporen, hoe meer we er ook zullen vinden. Daardoor lijkt het alsof schendingen zich vaker voordoen, terwijl dat niet het geval is.

Aanhoudende discussies over integriteitskwesties zijn bovendien niet alleen onvermijdelijk, ze zijn zelfs noodzakelijk voor de integriteit van het openbaar bestuur. Zoals collega Kerkhoff eerder constateerde: zulke discussies spelen een cruciale rol in de aanscherping en ontwikkeling van de publieke moraal, omdat het de gelegenheid biedt eens expliciet met elkaar van gedachten te wisselen over goed en fout bestuur en hoe we met elkaar om willen gaan. Zo bekeken doen we het zo slecht nog niet in Nederland. En is alle negatieve aandacht voor integriteit misschien vooral een teken dat we integriteit in Nederland de laatste decennia meer serieus zijn gaan nemen. In de woorden van Bovens: doing better, feeling worse.
Dat betekent niet dat er geen reden is tot zorg over -of beter: zorg vóór- de integriteit van het openbaar bestuur. Sterker, als alle toegenomen aandacht voor integriteit iets heeft opgeleverd, dan is het wel het besef dat er nog veel werk te doen is. En dat dat werk ook nooit ‘af’ zal zijn. Integriteit is een dynamisch, veranderlijk fenomeen: het oordeel of iets integer is, hangt sterk af van tijd, plaats en persoon. Was de wachtgeldregeling ooit bedoeld als instrument om politieke functies aantrekkelijk én moreel zuiver te houden, tegenwoordig leidt een beroep erop al snel tot een discussie over vermeende zelfverrijking en zakkenvullen. En waar informele netwerken voorheen vooral werden gezien als een vorm van sociaal kapitaal die het functioneren van bestuurders ten goede komen, herkennen we nu beter dan voorheen ook de risico’s op belangenverstrengeling en corruptie die dat soort netwerken in zich dragen.
Om de integriteit van het openbaar bestuur op een duurzame en systematische manier te borgen, moeten bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren voortdurend scherp blijven. Op mogelijke blinde vlekken. Op nieuwe vraagstukken en risico’s. Maar ook op de dysfuncties van integriteitsbeleid. Eenvoudig is dat niet, zeker niet in het politiek-bestuurlijke domein. We begeven ons in een tijdperk waarin morele waarden en normen vrijwel continu ter discussie staan. Soms met dusdanig tegengestelde opvattingen in de samenleving en politiek dat het lastig is om nog te spreken van een algemeen geldend en gezaghebbend moreel kader dat ambtsdragers helpt ‘het juiste’ te doen. Of het nu gaat over ombudspolitiek en netwerkcorruptie, omgangsvormen, of over politiek-ambtelijke verhoudingen: integer handelen is vanzelfsprekend noch eenduidig. Het gesprek erover is al snel beladen. Integriteit is een kwestie van laveren in een onstuimig grijs gebied waar de tektonische platen onder de grond continu in beweging zijn. En waar niet zelden een mijn onder verstopt ligt.

II
Over wat integriteit betekent, is al veel gezegd en geschreven. Er is niet één definitie te geven die niet onvermijdelijk en tot in de lengte der dagen tot discussie zal leiden. Wees gerust, die discussie zal ik hier vandaag niet over doen. U wilt immers straks ook nog naar de receptie. Voor de liefhebbers: in de geschreven tekst van deze oratie zeg ik er iets meer over. Voor nu volstaat het te zeggen dat ik integriteit beschouw als een kwaliteit van besluitvorming en handelen, dat overeenkomt met de morele waarden en normen die geldend en relevant zijn in de context waarin men opereert. Worden morele grenzen overschreden, en is een beslissing of handeling dus in strijd met de morele waarden, normen en regels, dan spreken we van integriteitsschendingen of niet-integer gedrag.

Al zeker twintig jaar doemt met enige regelmaat de vraag op of het begrip integriteit niet al te zeer wordt opgerekt en of we niet aan het ‘doorslaan’ zijn. Is elke ongepaste grap meteen een integriteitsschending? Zijn omgangsvormen niet gewoon een kwestie van fatsoen en professionaliteit? Als alles integriteit is, is integriteit niets. Het is daarom belangrijk steeds voor ogen te houden dat het bij integriteit gaat om morele waarden en normen, en dat er bij integriteitsschendingen dus zwaarwegende, fundamentele belangen en principes in het geding moeten zijn: niet álles dat we onprofessioneel, onprettig of verkeerd vinden, is meteen ook integriteit. Slaan we door, en vellen we een oordeel over de integriteit van een persoon, groep of organisatie terwijl daar eigenlijk onvoldoende grond voor is, dan noemen we dat integritisme. Net als bij integriteitsnormen zelf is de grens tussen integriteit, integriteitsschendingen en integritisme dun, ambigu en dynamisch en lopen de begrippen in werkelijkheid in elkaar over.

III
Ondanks alle ambiguïteiten zullen er manieren moeten worden gevonden om de integriteit van het openbaar bestuur zo goed mogelijk te bewaken en te bevorderen. De afgelopen decennia is er dan ook flink geïnvesteerd in de integriteit van het openbaar bestuur. Tegelijkertijd moeten we constateren dat investeringen in bestuurlijke integriteit achter zijn gebleven bij die in het ambtelijke domein. Pas de laatste vijf à tien jaar zien we duidelijke pogingen om ook de integriteit van bestuurders en volksvertegenwoordigers op een meer systematische en samenhangende manier te borgen. Met name op het decentrale niveau worden steeds meer bouwstenen voor zo’n bestuurlijk integriteitssysteem gelegd. Denk aan de wettelijke zorgplicht die burgemeesters kregen voor de bevordering van de bestuurlijke integriteit, aan het toenemend gebruik van risicoanalyses voor (kandidaat-)wethouders en recente aanscherpingen van de regels voor raadsleden.
Het zijn belangrijke ontwikkelingen die duiden op een toenemend besef dat niet alleen ambtenaren, maar ook –en misschien wel juist– volksvertegenwoordigers en bestuurders beter in staat moeten worden gesteld om hun functie op integere wijze uit te oefenen. Maar het zijn ook ontwikkelingen die zo nu en dan flink kunnen schuren met de politiek-bestuurlijke realiteit. En met de kenmerkende en unieke eigenschappen van het politieke ambt. Zo worden er vraagtekens gezet bij de status van bestuurlijke gedragscodes als ‘soft law’. Er zijn zorgen over de wederzijdse afhankelijkheden tussen burgemeester, wethouders en raad die het optreden tegen mogelijke integriteitsrisico’s en -schendingen lastig maken. Er is debat over lokale verschillen in integriteitsnormen, die soms moeilijk uitlegbaar zijn maar intussen wel reële gevolgen hebben voor uitvoering en interpretatie van risicoanalyses en integriteitsonderzoeken.

Kortom, het werken aan bestuurlijke integriteit is complex en spanningsvol. Het zijn deze spanningsvelden rond de integriteit van politieke ambtsdragers en hoe die samenhangen met de politiek-bestuurlijke context, die het inhoudelijke vraagstuk vormen van deze oratie. Meer precies staat de vraag centraal op welke wijze de kenmerkende en unieke eigenschappen van hun rol van invloed zijn op hoe lokale politieke ambtsdragers omgaan met integriteit in hun individuele en collectieve handelen, en welke implicaties dat heeft voor de bevordering en bescherming van bestuurlijke integriteit.
In wat volgt, ga ik kort in op drie veronderstellingen die geregeld de kop opsteken in het publieke en politieke debat over bestuurlijke integriteit, maar die vanuit wetenschappelijk oogpunt op zijn minst twijfelachtig zijn. Ik betoog vervolgens dat bestuurlijke integriteit vooral draait om het collectieve morele vakmanschap van politieke ambtsdragers. En dat om zulk collectief moreel vakmanschap te kunnen creëren, we eerst meer inzicht moeten hebben in de sociale interacties die voortkomen uit de politiek-bestuurlijke rol en omgeving. Dat brengt me in het laatste deel van deze oratie tot een agenda voor onderzoek naar de integriteit van het lokaal bestuur.

IV
In de zoektocht naar wat werkt en wat niet werkt om de integriteit in het openbaar bestuur te bevorderen, is het belangrijk om kritisch te blijven op veronderstellingen over integriteit die geregeld terugkomen in het publieke en politieke debat. En die doorwerken in hoe er in beleid en praktijk mee wordt omgegaan.

Veronderstelling 1. Duidelijkere integriteitsnormen leiden tot meer bestuurlijke integriteit
Een eerste veronderstelling die ik vaak tegenkom, is dat duidelijkere integriteitsnormen zouden leiden tot meer bestuurlijke integriteit. Met verduidelijking wordt dan meestal bedoeld: het duidelijker en preciezer vastleggen van de norm. Een wethouder vertrekt naar een adviesbureau waar de gemeente veel zaken mee doet. Een raadslid uit bedreigingen richting een ander raadslid. Een burgemeester geeft haar neveninkomsten niet goed op. Het leidt tot ophef. Al snel rijst de vraag of dat zomaar kan en mag, en waarom daar niets op geregeld is. De norm moet duidelijker. Wetgeving, regels, gedragscode: ze worden aangescherpt en uitgebreid.
Op het eerste gezicht is zulke codificering van gedragsnormen heel begrijpelijk. En soms ook hard nodig. Maar codificering van ‘integriteit’ heeft een keerzijde. Uit de psychologie weten we dat mensen drie basale behoeftes hebben, ook in hun werk: autonomie, verbinding en competentie. Wordt aan deze drie basale behoeften voldaan, dan zijn mensen meer autonoom gemotiveerd: ze voelen eigenaarschap over wat ze doen, ze identificeren zich met wat ze doen en ze internaliseren de waarde ervan. Daardoor doen ze dingen meer uit eigen wil, en presteren en leren ze uiteindelijk beter op de taak die ze te vervullen hebben. En, u verwacht het misschien niet: politieke ambtsdragers zijn net mensen. Ook zij zullen dus deze basisbehoeften hebben.

Meer onderzoek is nodig, maar mijn verwachting is dat politieke ambtsdragers zich vanwege de voortdurende codificering alle integriteitsnormen tegenwoordig juist minder eigen maken. Door de steeds verder uitdijende kaders, normen en regels lijken politieke ambtsdragers namelijk steeds minder autonomie te ervaren in het toepassen van morele waarden en normen. Tegelijkertijd wordt er veel minder aandacht besteed aan de ontwikkeling van hun morele competenties. En aan hun verbinding met elkaar en met het ambt zelf. Het gevolg is dat integriteitsnormen als het ware ‘buiten hen’ komen te liggen. Integriteitsnormen worden ervaren als iets dat hen vooral door anderen is opgelegd, en niet geïnternaliseerd en doorleefd als normen die zij verbinden aan de kern van het ambt zelf. Het gevoel dat normen worden opgelegd door anderen kan de weerstand onder politieke ambtsdragers tegen ‘integriteit’ vergroten. Het kan leiden tot vermijding van het onderwerp of tot een zekere ‘verkramping’ in de omgang met integriteitsvraagstukken.
Steeds ‘duidelijkere’ regels geven misschien een goed gevoel en tonen daadkracht, maar hebben vanuit gedragsperspectief een beperkt effect. En kunnen ook schijnzekerheid en averechtse effecten opleveren. Belangrijk is juist dat ook in situaties waarvoor géén expliciete kaders bestaan, politieke ambtsdragers in staat én gemotiveerd zijn om tot breed gedragen morele besluiten te komen en integer te handelen. Daartoe zijn vooral investeringen nodig die de morele autonomie en competenties van politieke ambtsdragers vergroten, en die de verbinding die zij met elkaar en met het ambt voelen, versterken.

Veronderstelling 2. Meer moreel bewustzijn leidt tot meer bestuurlijke integriteit
Een tweede veronderstelling die met enige regelmaat opdoemt, is dat meer moreel bewustzijn zou leiden tot meer bestuurlijke integriteit. Het vergroten van het moreel bewustzijn is zelfs het expliciete doel van veel integriteitsbeleid. Maar dat mensen beter weten, betekent niet dat ze ook beter doen. Er zijn talloze factoren die van invloed zijn op het proces tussen het herkennen van een morele kwestie en wat men daar vervolgens mee doet. Stel, een bestuurder herkent een morele kwestie, en is op de hoogte van de relevante kaders. Dan wil dat nog niet zeggen dat hij ook beschikt over bijvoorbeeld de analytische vaardigheden, kritisch denkvermogen of inlevingsvermogen om verschillende belangen en perspectieven goed in beeld te krijgen en zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Of dat hij in staat is kritische tegengeluiden uit de omgeving goed te horen en op waarde te schatten. En als het al tot een bewust en gedegen moreel oordeel komt, betekent dat nog niet dat een volksvertegenwoordiger ook direct de intentie heeft om daar iets mee te doen: zo speelt bijvoorbeeld mee of hij zich ook verantwoordelijk genoeg voelt voor de situatie om er iets mee te doen en of hij daarbij persoonlijke of professionele risico’s loopt.

We moeten ook niet vergeten dat mensen groepsdieren zijn. Daarom spelen sociale invloeden juist in ons morele gedrag een cruciale rol. Een meta-analyse van dertig jaar aan onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat niet-integer gedrag voortkomt uit een complexe interactie tussen kenmerken van het individu, de morele kwestie zelf en de organisatieomgeving, waarbij vooral de laatste twee de meeste invloed blijken te hebben. En in een toegankelijke bespreking van talloze onderzoeken laten Ellemers en De Gilder overtuigend zien dat de sociale groepen waar we deel van uitmaken en ons mee identificeren, bepalend zijn voor hoe we tot morele keuzes en gedrag komen. Dat is in politiek-bestuurlijke context waarschijnlijk niet heel anders. Bestuurlijke integriteit is nu eenmaal niet los te zien van primaire politiek-bestuurlijke werkprocessen en de interacties die men daarbinnen met elkaar heeft. Het zijn juist de alledaagse routines, overlegstructuren, groepsdynamieken en dominanten discoursen die integer handelen van politiek ambtsdragers meer of juist minder aannemelijk en aantrekkelijk maken. Integriteitsbeleid dat niet ingrijpt in deze dagelijkse sociale realiteit van het politiek-bestuurlijke werk, zal waarschijnlijk maar beperkt effectief zijn.
Het zal voor de meesten van u geen verrassend inzicht zijn. Toch komt bestuurlijk integriteitsbeleid in veel gevallen niet verder dan activiteiten die zich richten op het algehele morele bewustzijn en vooral ‘naast’ of ‘bovenop’ het ‘eigenlijke’ werk worden georganiseerd.
Dat we beter weten, betekent niet dat we ook beter doen.

Veronderstelling 3. Bestuurlijke integriteit is de uitkomst van een rationeel denkproces
Dat brengt me tot een derde veronderstelling over integriteit, die nauw verbonden is aan de vorige: dat integriteit de uitkomst zou zijn van een bewust en rationeel denkproces. Vooropgesteld, het is volkomen logisch dat we van onze bestuurders en volksvertegenwoordigers verwachten dat zij rationeel denken en handelen. Ze dragen immers een grote verantwoordelijkheid voor onze democratische rechtsstaat. Als de morele keuzes van bestuurders en volksvertegenwoordigers volledig bepaald zouden worden door onderbuikgevoelens en emoties, dan zouden we ons daar op zijn minst wel wat ongemakkelijk bij voelen. Het zet de deur wagenwijd open voor willekeur, vooringenomenheid, blinde vlekken en allerlei oneigenlijke beïnvloeding van buitenaf. Toch is dat laatste misschien wel veel vaker de praktijk dan we ons realiseren. En veel moeilijker tegen te gaan dan we willen toegeven.
Mede dankzij de cognitieve neurowetenschappen weten we dat ons morele handelen niet alleen bewust maar in belangrijke mate ook onbewust en geautomatiseerd tot stand komt. Dat kan ook haast niet anders. Al in de jaren ’50 beargumenteerde Herbert Simon dat mensen simpelweg niet het cognitieve vermogen, de informatie en de tijd hebben om overal en altijd volledig rationele beslissingen te maken. Om als mens te kunnen functioneren, ontwikkelen we allerlei intuïties, heuristieken en automatismen die het morele besluitvormingsproces wat hanteerbaarder maken. Daarvandaan komt ook dat onbehaaglijke ‘niet-pluis’ gevoel dat velen van ons wel opmerken maar dat we niet altijd even goed weten te duiden of onder woorden kunnen brengen.

Rationele morele besluitvormingsprocessen, waarbij we doelgericht en bewust verschillende morele argumenten tegen elkaar afwegen, kan een effectieve strategie zijn om onze intuïtie als het ware te ‘overrulen’. Doen we dat regelmatig en zorgvuldig, dan kunnen we ook (iets) betere heuristieken en intuïties ontwikkelen en blinde vlekken tegengaan. Tegelijkertijd moeten we de kracht van rationele besluitvorming niet overschatten: zulke denkprocessen waarbij we als het ware met onszelf in gesprek gaan en argumenten tegen elkaar afwegen, werken namelijk ook rationalisaties in de hand. Bij rationalisaties is het denkproces niet zozeer gericht op het zorgvuldig evalueren van morele argumenten, maar vooral –en zonder dat we dat per se zelf doorhebben– op het zoeken naar een redenering die ons onderbuikgevoel bevestigt en ons gedrag rechtvaardigt. Typische voorbeelden zijn het relativeren van de ernst van een morele overtreding, het ontkennen van het morele karakter van een beslissing of gedrag, het verschuilen achter tijdsdruk of capaciteitsbeperkingen, en het minimaliseren van de eigen rol en verantwoordelijkheid in het verhaal.

In het gebruik van dat soort rationaliseringen blijken we als mens behoorlijk goed te zijn. Dat blijkt al wel uit het feit dat Kaptein en Van Helvoort maar liefst zestig zogenaamde neutralisatietechnieken wisten te identificeren. En helaas voor de integriteitsexperts in de zaal: meer kennis en expertise op het gebied van integriteit en moreel redeneren blijkt niet tot meer integer gedrag te leiden. Integendeel, het kan het risico op confirmation bias zelfs vergroten doordat experts niet minder maar vooral betere rationalisaties produceren die des te moeilijker als zodanig te herkennen zijn. En het wordt nog erger. Juist mensen die veel waarde hechten aan integriteit, en daar ook om bekend staan, blijken het maar moeilijk toe te kunnen geven als zij een morele misstap hebben begaan. En zo kan het gebeuren dat ook mensen met integere bedoelingen, die expliciet de integriteitsnormen onderschrijven en zich daar doorgaans ook aan houden en voor inzetten, onbedoeld toch vervallen in het goedpraten of vertonen van niet-integer gedrag. Ik herhaal het nog maar eens: beter weten, of zelfs beter willen en bedoelen, leidt niet vanzelf tot beter doen.
Als een burgemeester, wethouder of raadslid een morele misstap begaat, is dat dus niet alleen aanleiding om te kijken hoe het moreel bewustzijn en redeneren kan worden verbeterd. Er zal ook moeten worden gewerkt aan het versterken van hun morele intuïties. En aan strategieën om rationalisaties tegen te gaan. Belangrijk daarbij is dat de wetenschap vooralsnog geen effectieve interventies lijkt te hebben gevonden die mensen helpt om op individueel niveau cognitieve biases tegen te gaan. Blinde vlekken kunnen we pas echt effectief herkennen en wegnemen in onze interactie met anderen. En dan vooral in (i) intellectueel en ideologisch diverse groepen waarin mensen (ii) een gezamenlijke band, doel of belang delen dat hen onderling verbindt en in staat stelt op een goed manier met elkaar samen te werken.

V
De conclusie is dat we ‘integriteit’ niet alleen kunnen doen. Het is nu eenmaal niet voldoende om onszelf in de spiegel aan te kijken, aan soul searching te doen en te besluiten dat het wel goed zit. Ook niet als we alle handreikingen en gedragscodes door en door zouden kennen en een training morele oordeelsvorming hebben gevolgd. De morele beslissingen en het morele gedrag dat we in een bepaalde rol laten zien, worden gevormd in en door onze interactie met anderen, het werk dat we doen en de omgeving waarbinnen dat werk gebeurt. Tegelijkertijd hebben we zulke interacties hard nodig om onze onvermijdelijke blinde vlekken zichtbaar te maken en onze denkfouten tijdig op te sporen. Niet één keer per jaar tijdens de ‘periodieke bespreking’ van integriteit op een heisessie, maar doorlopend. Bestuurlijke integriteit representeert daarom veel meer dan de morele kwaliteit van individuele beslissingen en gedrag: bestuurlijke integriteit geeft uiting aan het collectieve morele vakmanschap van politiek ambtsdragers.
Met vakmanschap bedoel ik hier het streven naar en het werken aan een kwalitatief hoogstaande uitoefening van een ambt of professie en de continue ontwikkeling van en reflectie op de kennis, vaardigheden, houding en praktijken die nodig zijn om die kwaliteit te kunnen leveren. Zoals de integriteit van het bestuur kan worden gezien als een deelaspect van de kwaliteit van het bestuur, kan moreel vakmanschap worden gezien als een deelaspect van vakmanschap, waarbij het dan specifiek gaat om het continu nastreven van hoge ethische standaarden in de uitoefening van het ambt. Moreel vakmanschap benadrukt dat integriteit meer is dan het vermijden van integriteitsschendingen. In de context van het openbaar bestuur geeft moreel vakmanschap woorden aan een ambitie om het hogere, publieke belang op een zo goed mogelijke wijze te dienen. Door het morele karakter van beslissingen en handelingen, en de processen die daartoe leiden, nadrukkelijk te onderkennen en een plek te geven in de manier waarop men te werk gaat. En door voortdurend te evalueren en te reflecteren op wat er nodig is om het ambt op een integere wijze te vervullen. Moreel vakmanschap plaatst integriteit niet buiten of naast het primaire werkproces. Integriteit is niet iets dat ‘erbij’ komt. Integendeel, moreel vakmanschap erkent juist dat ambtsdragers via hun morele beslissingen en gedrag invulling geven aan de rollen, taken en verantwoordelijkheden van het ambt dat zij bekleden. Anders gezegd, moreel vakmanschap plaats ‘integriteit’ weer terug in de kern van wat het ten diepste betekent om een publiek of politiek ambt te vervullen, en wat de morele waarden en normen zijn die met de uitoefening van dat ambt gepaard gaan.

Met het benadrukken van bestuurlijke integriteit als uiting van collectief moreel vakmanschap onderstreep ik dat zulk vakmanschap zich weliswaar ook uit in hoe een individuele ambtsdrager zich gedraagt, maar dat het niet alleen op het individuele niveau plaatsvindt. Als we de inzichten die ik hiervoor besprak serieus nemen, zit moreel vakmanschap juist ook verscholen in de interacties tussen mensen en in groepen. Wanneer zij bijvoorbeeld elkaar in reguliere werkoverleggen op constructieve wijze bevragen, aanspreken en tegenspreken. Wanneer ze morele kwesties in de groep aankaarten. Wanneer ze technieken, gewoontes en routines ontwikkelen om elkaar moreel scherp te houden. En wanneer ze bij het opstellen van beleid of tijdens debatten gezamenlijk verschillende morele perspectieven en argumenten verkennen. Voor de borging van bestuurlijke integriteit is het bij uitstek van belang te begrijpen hoe er gezamenlijk in en tussen groepen –en dus op collectief niveau– betekenis en invulling wordt gegeven aan moreel vakmanschap. Omdat daarmee niet alleen de individuele integriteit van politieke ambtsdragers maar bovenal de integriteit van het bestuur als zodanig kan worden bewaakt en beschermd.
De voorgaande bespreking van veronderstellingen en het perspectief van collectief moreel vakmanschap richt onze aandacht op belangrijke hiaten in bestaand wetenschappelijk onderzoek naar bestuurlijke integriteit. De laatste jaren is veel aandacht uitgegaan naar formeel-juridische maatregelen, instrumenten en governance structuren die het individuele morele gedrag van politieke ambtsdragers van kaders voorzien. Binnen de bestuurskunde geeft empirisch onderzoek van bijvoorbeeld Karsten en collega’s ons een eerste indruk van hoe dat soort kaders, structuren en instrumenten in de praktijk een rol spelen in de verhouding tussen bestuurders, wethouders en raadsleden. Kerkhoff, Overeem en anderen bieden ondertussen verdiepende inzichten in de totstandkoming en verandering in morele waarden en normen. Enkele uitzonderingen daargelaten, hebben we vrijwel geen onderzoek dat zulke inzichten over bestuurlijke integriteit verbindt aan de alledaagse sociale realiteit van bestuurders en volksvertegenwoordigers. Oftewel, aan de sociaalpsychologische en groepsdynamische processen die zich specifiek in het politiek-bestuurlijke werk en in politiek-bestuurlijke context voordoen. Terwijl er in het werkveld een duidelijke behoefte is aan meer aandacht voor de ‘gedragscomponent’, de ‘zachte kant’ van integriteit en inzichten die helpen het ‘goede gesprek’ over integriteit op effectieve wijze te voeren.

VI
De ambitie van de leerstoel Integriteit van het Lokaal Bestuur is om bestuurlijke integriteit de komende jaren vanuit een meer interdisciplinaire en interactionele benadering te gaan onderzoeken. Anders gezegd, we kijken naar hoe processen rond morele besluitvorming en het gedrag tot stand komen in en door de interacties die politieke ambtsdragers hebben met anderen, vanwege de rollen en taken die ze hebben, en vanwege de specifieke omgeving waarin ze werken. Waar nodig kijken we zowel op individueel als op groepsniveau. En we verbinden bestuurskundige, organisatiekundige, politicologische, juridische en sociaalpsychologische inzichten, zodat er een realistisch beeld ontstaat van hoe gedrag zich ontwikkelt in relatie tot de context.
In de geschreven versie van deze oratie doe ik een eerste aanzet om te laten zien wat zo’n interdisciplinaire en interactionele benadering van bestuurlijke integriteit zoal oplevert aan vragen en inzichten. En hoe we vanuit zo’n benadering integriteit in een politiek-bestuurlijke rol en in de politiek-bestuurlijke omgeving beter kunnen begrijpen. Denk bijvoorbeeld aan het inherent politieke van het ambt. Dat politieke brengt macht, tegengestelde belangen, strijd en concurrentie binnen en tussen groepen politieke ambtsdragers met zich mee. En juist van zaken als macht en concurrentie weten we dat dat het risico op morele rationalisaties kan vergroten. Tegelijkertijd is de politiek-bestuurlijke omgeving ideologisch gezien meestal heel divers. Een belangrijke vraag is hoe die diversiteit van perspectieven kan worden benut om blinde vlekken en rationalionalisaties tegen te gaan. Ook het feit dat het lokaal bestuur een lekenbestuur is, kan een belangrijke rol spelen: wat betekent dat bijvoorbeeld voor de morele vaardigheden die we kunnen verwachten van politiek ambtsdragers? En hoe werkt dat door in de manier waarop zij integriteitskwesties onderling bespreekbaar proberen te maken en mogelijk ook het integritisme dat bestuurders en raadsleden ervaren? En uiteraard ga ik in op de staatsrechtelijke en institutionele positionering van de verschillende politiek-bestuurlijke rollen en wat dat bijvoorbeeld vraagt van het leiderschap in de raad en in het college.

Naast dit soort kenmerken van het ambt zelf, is er ook de politiek-bestuurlijke omgeving waarbinnen dat ambt wordt vervuld. Een gemiddeld burgemeester, wethouder of raadslid maakt deel uit van veel verschillende sociale systemen tegelijkertijd: ze zijn niet alleen lid van het college of de raad, maar maken ook onderdeel uit van de lokale gemeenschap, zijn doorgaans verbonden aan een politieke partij en aan een beroeps- of belangenvereniging, werken samen in specifieke bestuurlijk-ambtelijke teams, en hebben professionele en persoonlijke netwerken. Eerder besprak ik al dat uit onderzoek blijkt dat ons morele gedrag in belangrijke mate wordt gevormd door de sociale groepen waar we deel van uitmaken en waar we ons mee identificeren. Dat roept allerlei vragen op over hoe dat precies werkt in politiek-bestuurlijke omgevingen:

(1) welk belang heeft ‘integriteit’ voor de verschillende groepen waar politieke ambtsdragers deel van uitmaken;

(2) hoe belangrijk is elk van die groepen voor het morele gedrag van politieke ambtsdragers? En;

(3) wat betekent dat voor hoe politiek ambtsdragers in de praktijk omgaan met bestuurlijke integriteit?

Het onderzoek dat we vanuit de leerstoel doen, zal de komende jaren meer duidelijkheid moeten geven over dit soort vragen. Dat onderzoek levert inzichten op die hopelijk ook buiten de leerstoel Integriteit van het Lokaal Bestuur het wetenschappelijk onderzoek naar bestuurlijke integriteit van een stevige impuls kan voorzien. Want in een maatschappij waarin de bestuurlijke integriteit voortdurend wordt bekritiseerd, is het belangrijk dat de wetenschap realistische en empirisch onderbouwde inzichten kan geven in het fenomeen. Dat we vanuit de wetenschap kennis aandragen die bestuurders en volksvertegenwoordigers -maar ook de samenleving daaromheen- uitnodigt tot reflectie en leren. En dat we die kennis toegankelijk en toepasbaar maken. Zodat het ook echt kan bijdragen aan de ontwikkeling van het collectieve morele vakmanschap dat we juist in deze turbulente tijden zo hard nodig hebben om het lokaal bestuur gezond en krachtig te houden.