Waardevolle maar nutteloze adviezen

Overheden, en vooral de rijksoverheid, voorzien zichzelf van talloze adviezen en onderzoeken. Worden die wel gebruikt, of is het beter ermee te stoppen, vragen Peter van Hoesel en Rob van Engelenburg zich af. ‘De overheid moet zich ontwikkelen tot een lerende organisatie.’

Met goed onderbouwde adviezen zou je als overheid beter kunnen gaan functioneren, maar als met al die adviezen bar weinig wordt gedaan moet je je afvragen wat het nut ervan is. Is het een verplicht nummer (waar je niet onderuit kunt), gaat het om tijd winnen (dan ben je er even van af), hoop je op een makkelijke oplossing (die is er bijna nooit), of is het alleen maar weggegooid geld?

Miljarden
Het aantal vaste adviesorganen van de rijksoverheid ligt ruim boven de 100. Om er een paar te noemen: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, het Sociaal en Cultureel Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving, de Sociaal-Economische Raad, de Raad van State, de Nationale ombudsman. Daarnaast zijn er vele tijdelijke adviescommissies en worden er talloze adviezen uitgebracht door adviesbureaus en onderzoeken uitgevoerd door onderzoekbureaus. Het is lastig om het precies uit te rekenen maar de jaarlijkse kosten hiervan bedragen vast ettelijke miljarden.
De meeste rapporten die worden uitgebracht zijn inhoudelijk gezien waardevol en meestal bevatten ze bovendien duidelijke aanwijzingen hoe het beleid kan worden verbeterd. Toch leiden zulke rapporten maar in zeer beperkte mate tot verbeteringen. Veel rapporten blijven zelfs helemaal onbenut en van veel andere rapporten wordt slechts een onderdeel benut. Tijdens het uitbrengen van een belangrijk rapport ontstaat er wel de nodige aandacht in onder meer de media, maar vervolgens hoor je er weinig meer van. De meeste rapporten krijgen overigens nauwelijks aandacht in de media.

Stoorzender
De belangrijkste oorzaak is dat de politiek graag zijn eigen gang gaat. Al die adviezen voelen eerder als een stoorzender dan als welkome hulp, want ze leggen vingers op zere plekken die laten zien dat de politiek niet goed bezig is geweest, terwijl de meeste politici weinig zin hebben om van koers te veranderen. Hun ideologie kan in de weg zitten, de dominantie van economische belangen zit het bredere algemeen belang dwars, ze zijn bang om kiezersgroepen voor het hoofd te stoten, ze zien op tegen de forse veranderingen die meestal nodig zijn om het beleid echt te verbeteren.
Een tweede oorzaak is dat die adviseurs en onderzoekers in een eigen tussenwereld bezig zijn. Ze doen interessant werk en dat is af zodra een rapport klaar is. De overheid neemt het in ontvangst als een bewijs van aandacht voor de problematiek. Of er daarna wat mee gebeurt ligt vervolgens buiten het gezichtsveld van de adviseurs.
Een derde oorzaak is dat het bestaande systeem nogal taai en weerbarstig is. Je kunt niet zomaar wat veranderen, want elke verandering heeft invloed op het hele systeem. Voor dat je het weet zorg je dan voor nieuwe problemen omdat er onverwachte neveneffecten ontstaan die negatieve gevolgen blijken te hebben. De resultaten van een rapport dat laat zien hoe het beter zou kunnen zijn in veel gevallen pas bruikbaar als er flink wordt gesnoeid in het bestaande systeem, maar dat zou veel weerstanden opleveren, zeker vanuit groepen die er belang bij hebben om alles te laten zoals het is.
Een vierde oorzaak is dat het ambtelijk apparaat heeft geleerd dat het zich onderdanig moet gedragen. Ambtenaren durven verkeerde aannames van politici niet eens te benoemen, ook niet wanneer dat overduidelijk blijkt uit een rapport, maar als ze dat toch een keer doen krijgen ze te horen dat de politiek daar niet van gediend is. De Raad van State heeft in 2020 aanbevolen om ambtelijke tegenspraak toe te laten en de Oekaze Kok is versoepeld, maar de praktijk blijkt weerbarstig.

IJdele hoop
Je zou kunnen hopen dat een regering die onder meer bestaat uit diverse nieuwe partijen het beter zal gaan doen, maar die hoop lijkt ons tamelijk ijdel. Die nieuwe partijen verschillen niet heel veel van de oude, ze zijn er zelfs uit voortgekomen. Kijkend naar de verkiezingsprogramma’s word je op dit punt ook niet vrolijk. Er wordt wel aangegeven dat het anders zou moeten, maar zolang niet duidelijk is wat daarmee wordt bedoeld lijkt het meer op verkiezingsretoriek dan op het begin van een verandering. Over het benutten van kennis uit al die rapporten is verder ook niets te vinden.
Wellicht kan een nieuwe regering enkele eenvoudige maatregelen nemen die de kans op benutting vergroten, bijvoorbeeld: binnen afzienbare termijn laten weten met welke punten aan de slag wordt gegaan en concrete afspraken maken over de aanpak hiervan, opstellers van de adviezen een rol geven bij de verwerking van hun advies of de Algemene Rekenkamer vragen om een overkoepelende evaluatie van de benutting van de adviezen.

Lerende organisatie
Maar er is volgens ons meer nodig om adviezen goed te laten landen. De overheid zou zich moeten ontwikkelen tot een lerende organisatie die continu bezig is met verbetering van het beleid, want pas dan zullen al die adviezen worden gezien als een welkome input voor de beleidsontwikkeling
Het zou dan ook goed zijn als de overheid serieus werk gaat maken van burgerparticipatie. Daarmee verhoog je de kans op beter beleid aanzienlijk, niet alleen omdat dan aandacht wordt geschonken aan het burgerperspectief maar ook omdat er dan meer openingen komen om allerlei relevante kennis te benutten.
In het verlengde hiervan zou het goed zijn om ambtenaren ruimte te geven voor een open beleidsproces. Als de politiek zou laten weten dat ook zij daarvoor openstaan krijgen werkzame oplossingen voor maatschappelijke problemen vanzelf meer ruimte. En dan niet beginnen door een in kleine kring bedachte oplossing als eerste zet naar voren te schuiven, want dat belemmert alleen maar de creativiteit.
Wat volgens ons ook zou helpen is om een zakenkabinet aan het werk te zetten. Daarmee geef je de inhoudelijke benadering voorrang boven politieke geschillen en kan de politiek moeilijker om gezonde voorstellen heen, ook wanneer die minder stroken met de politieke voorkeuren.
Het beste zou zijn om dit allemaal te combineren, daarmee kun je er vrij zeker van zijn dat er andere wind gaat waaien, en wel een wind die uit de goede richting komt. Dat is niet alleen plezierig voor al die adviseurs maar ook en vooral van nuttig voor de samenleving als geheel.

Bron
Algemene Rekenkamer, ‘20 jaar onderzoek over uitvoering van beleid’, 2021.

Beeld: Anete Lusina